［摘要］西部地区农村剩余劳动力转移的主渠道是工业化和城镇化；转移的主阵地是县城；需要解决的主要问题是城镇建设体制创新，产业结构调整，加快第三产业发展，拆除户籍制度樊篱，加强对劳动者的职业技能培训，控制人口增长，减少劳动力资源供给总量。
西部地区要脱贫致富，缩小与东部的差距，就必须完成农民的非农化进程。研究探寻西部地区特别是西部贫困地区农村剩余劳动力的转移问题，不仅是要缓解农民“就业与吃饭”的燃眉之急，而且对西部的工业化、城镇化建设具有重要意义。基于西部农村劳动力的某些特殊性，笔者试着提出西部农村剩余劳动力转移的以下若干对策思路：
一、主渠道：工业化、城镇化
工业化与城市化，是支撑经济高速发展的推动器，是促使传统社会向现代社会转型的催化剂。城市化水平的高低，又是衡量一个国家或地区现代化程度的重要依据。通过工业化和城市化这一主渠道来吸纳农村剩余劳动力，主要是因为：第一，与农村的传统产业农业相比，城市的工业部门和第三产业领域，有着更多的就业机会，可以创造更多的财富。美国以不足3％的农业人口，不仅解决了全国几亿人口的吃饭问题，而且还有大量的农产品出口，这与其工业化和城市化的较高水准密切相关。城市始终是社会经济发展中最具有活力的区域。正如Jane Jacobe所指出的那样：“有史以来，是城市而不是农村促成了世界上大部分的经济增长和创造，城市才是财富的创造者，而不是国家。”［1］（P685）工业化与城市化之间存在着一种双向互促共进的因果关系。工业化的主要功能，是为提高劳动生产率而应用新的科学技术和工艺，提供新的生产方式，使更多的劳动力从简单繁重的手工劳动方式中解放出来，以便创造出更丰富更多样化的物质产品供人们享用，并为增加人们的精神财富和更多的自由闲暇时间奠定物质基础。要做到这一切，就必须使资本、人口、劳动等要素集中到一定程度。工业化正反两方面的经验都反复证明，要使资本、人口、劳动等要素集中到一定程度，不在原有的城市中进行，就得新建城市。而资本、人口、劳动等要素向城市集中的过程，恰恰就是城市化过程。正是从这个意义上说，是工业化推动了城市化。工业化在过去是将来仍然是城市化的“发动机”。另一方面，城市化的功能又保障和推动了工业化的发展，没有城市化也就不会有真正的工业化。这主要是由城市化本身所具有的外部经济效益、聚集经济效益和大市场的吸引力等功能所决定的。
第二，近20年来我国城镇化的实践经验表明，通过大力发展乡镇企业，采取就地职业转换方式来吸收、消化农村剩余劳动力，潜力有限，可容度正在降低。上个世纪90年代初，全国有近1．2亿个农村劳动力转向2000多万个乡镇企业。乡企的贡献功不可没。但也就是从这个时候开始，乡镇企业吸纳就业者的能力开始明显减弱。1992年与1988年相比，全国乡镇企业的产值翻了一番，而就业人数只增长了10．9％。［2］劳动力的异地转移成为一种新趋向，由此形成由6000万劳动大军组成的波澜壮阔的农村包围城市态势的“民工潮”，其势头至今未得扭转。因此，从长远来看，农村劳动力无论是外出打工赚钱，或进“农闲即开，农忙即关”，“有活即开，无活即关”的乡镇“开关厂”进行不彻底的务工经商活动，都不过是一种缓减眼前就业与生存压力的权宜之计，它无力改变农民的“两栖”身份，也解决不了“农民工”的最终角色定位问题。要改变农民游走于城乡之间的“边缘人”局面，使其在城市居有定所，劳有可做，既要靠农村“推”，城市“拉”，两头用力；还需要农民自己动手去“建”。即由过去的“进厂”、“进城”转变为现今的“迁居”——“建厂”——“造城”，放手让农民直接参与“城市化”建设运动。辜胜阻先生曾提出一个以人口扩张为主要内容的城镇化的具体构想：（1）让300多个小城市（包括百万人口以上大都市范围内的小城市和农村地区小城市两部分）的人口规模平均上升10万人，可吸纳3000万剩余农村劳动力。（2）让近2000个县城的人口规模平均扩大5万人，可吸收农村剩余劳动力近1亿人。（3）在5000多个建制镇和集镇中，选择2000个交通发达，基础条件较好，有一定规模的中心镇，建设小规模的“农民城”，吸收农村剩余劳动力1亿人左右。通过这种城镇化道路，我国将出现四类混合型城市：一是市民为主，少量农民进城的大城市;二是市民为主，农民为辅的中等城市；三是农民市民兼有的小城市和现在的县城；四是完全由农民组成的农民城市。随着城市文明的进一步扩展，农民将逐渐转化为市民。［3］（P61）笔者认为，这一思路是可取的。
第三，把工业化、城市化作为分解农村剩余劳动力的主要途径，其更本质的意义在于，迫使农民最终离土、离乡、离农，融入市民行列，分享现代城市工业文明。我们现在所做的消化农村剩余劳动力的一切努力，终归要服从于这一大局。否则，采取就事论事，“救火式”的办法思考和解决农村劳动力的就业问题，难免会因目光短视而顾此失彼。
西部地区工业底子薄，城市化水平低。1998年，西部非农业人口占总人口的比重仅为17．9％，东部这个比率则为28％左右，西部比东部要低10个百分点。［4］到2000年，我国城镇人口比重达到36．09％，已接近发展中国家的平均水平，但内部发展很不均衡，上海城市化率高达88．3％，广东、江浙等东南沿海一带省市均高于40％，［5］而西部省区大致在30％上下甚至更低。随着西部地区工业化、城市化进程的加快，其吸呐转移西部农村劳动力的能力和幅度将增大，“主渠道”的作用将会表现得更加明显。
二、主阵地：县城镇
过去，学术界比较流行的一个看法，是把乡镇企业看作吸纳农村剩余劳动力的主阵地或叫“蓄水池”。这是基于江浙一带大力发展乡镇工业的成功经验及因此而形成的“苏南模式”所得出的结论。应该说，这一观点、这一模式，在自然条件、经济基础、人文环境诸方面情况近似的东部及沿海地区，是可行的、有效的。但在落后的西部，它就失去了支持条件。西部地区尤其是西部贫困地区，吸纳农村剩余劳动力的最现实的去处，是县城，而不是乡镇。
在笔者看来，西部地方政府在推进工业化城市化过程中，存在着认识上的一大偏差，就是似乎过多过高地估计并强调了乡镇一级的地位与作用，而忽视或淡化了县城的极其重要的地位与作用。而且，把转移农村剩余劳动力的沉重负担更多地压在乡镇一级，根本就是脱离实际，推卸责任！依《黄河边的中国》一书作者曹锦清先生之见，为了从源头上治理农民负担过重难题，必须从上至下“拆庙”、“搬菩萨”，“转变政府职能”，撤掉乡级建制，改中央、省、地市、县、乡村五级为中央、县、村三级，乡只作为县的派出机构，不是扩张，而应趋于萎缩。这虽然是学者的一家之言（我个人倒是很赞同这一意见），乡级建制不会说撤就撤，但实事求是地说，西部的乡镇组织能力有限，西部的乡镇企业大多难成气候，难当大任。如果不切实际地盲目效仿东部发展乡企的模式和经验，生搬硬套，在本就十分落后的乡镇大做文章，就很难避免劳民伤财，事与愿违。特别是地处偏远，自然和经济条件极差的贫困地区，几乎就不具备发展工业企业的起码条件。正因如此，西部贫困农村的一切发展希望，最起码应定位在县城而不是乡镇。而且，那些毫无生气振兴无望的偏远小县，亦宜改县为乡才有出路。
中国的县，是一个非常独特而重要的一级建制。县城是农村之首，城市之尾，是扩散城市文明的枢纽。把县城视为安置西部农村剩余劳动力的主阵地，主要基于以下考虑：（1）地利之便。从乡下到县城，农民有地缘亲近感而较少疏离感。他们更容易融入这座“城市”，进城方便安家也不难。（2）人和之便。在农民看来，县城是“我们的县城”，土地是“我们县的土地”。我进出县城理直气壮，没人能阻拦；我在县城有的是亲朋好友，务工经商到底方便。相对和谐融洽的人际关系，是一份难得的可利用的资源。只要有活干，有钱赚，何必要舍近求远？（3）转移成本低。对大多数山区农民来说，要进乡镇，没活干；去省城，一没胆量，二没本钱，三没技术专长，赚得起赔不起。最佳去处当首选县城。在县城创办产业，筹措资金相对容易，交易的信用成本也较低。（4）符合西部人保守内敛、重土安迁的浓重的恋乡恋土心理。传统的西部乡民进县城，能产生刘姥姥进大观园般的新鲜感和兴奋感；但要他们跨出县城到省城去，都城去，或是万里之外的“十里洋场”大上海去，他们所多的就是恐惧感和迷茫感。他们断定，那些个“花花世界”不是他们可以立足发展的地方。以语言、饮食、生活方式及风俗习惯相同或相近的本乡本土百姓组成的县城镇，更适合他们生存。这里能找到“安全感”和“归属感”，并能最大限度地消减因转移引起的心理震荡。（5）西部地区的自然条件尽管普遍较差，但县城一般都选择在地理位置、交通条件、物产资源、水资源供应等条件相对优越的河川、平原一带。有些县城属于历史老城，经过较长时间的建设与积累，县城的基础设施已具规模，进一步发展二、三产业已有一定的基础条件。只要观念超前，政策到位，措施对路，放开手脚，人民的县城让人民去建，那么，集中一县的人力、财力与智慧，去建设一座县城，要比分散建十几个甚至几十个乡镇容易得多，高效得多，可靠得多。只要能在不太长的时间内，把西部的县城一个个都建设成为充满生机与活力的中心城镇，那么可以预期，县城，终将势所必然地成为西部农村剩余劳动力有效转移的希望之光。
三、主要障碍因素及其解决思路
概括来说，制约西部地区农村剩余劳动力转移的障碍因素主要有五：
第一，小城镇建设总体水平不高，难以有效发挥吸纳农村劳动力的功能。和东部地区相比，西部小城镇大多存在着规模小，布点散，基础设施简陋，镇区企业落后，市场竞争能力差，可持续发展受限等翁点。如陕北地区共25个县（区），就有近20个属于贫困县，小城镇本身普遍发育不良，谈不到有多少吸纳农村劳动力的能力。
第二，乡镇企业等非农产业吸纳劳动力的空间小，难度大。与前一个问题相联系，西部乡企不发达，是与西部的城镇化建设整体滞后一脉相承的。而现有的乡镇企业都面临着二次创业的压力，其实质就是要改变乡镇企业初创时期形成的粗放经营、劳动密集、外延式扩大再生产的格局，走集约经营、技术密集、内涵式扩大再生产和提高资本有机构成的路子。这种跨越的结果，必然导致就业弹性下降，乡企吸纳农村劳动力的能力进一步弱化的局面。事实上，这种状况在西部地区已经凸现。
第三，城乡分割的二元社会结构，以及以户籍制度为核心的封闭式就业管理，把农民排斥在城市就业圈子之外。农民工除了在诸如建筑、运输、保洁、搬运等行业从事苦、脏、险、累等粗笨工种的体力劳动外，其他领域就业的可能性极少。再加上城市失业下岗队伍日益庞大、城乡劳动者争饭碗的矛盾比过去任何时候都更加突出。有些城市迫于城镇居民的就业压力，曾出台一系列保护性劳动就业措施，对农民工就业的行业领域及工种作了进一步限制，甚至迫使农民工放弃已经到手的饭碗。1998年，陕西省转移农村劳动力共229万人，比1997年转向城市的比率下降了9．5个百分点。农民工成为游走于城乡之间的“边际人”，就业岗位不稳定，失业风险率增高。
第四，农村劳动力技能低弱，加剧了自身转移的难度。西部农村文化教育落后，劳动力的综合素质与劳动技能低，即使进入城市，也很难进入技术含量高的行业工种进行工作。在主要是拼技能而不是拼体力的城市劳动力市场，西部农村劳动者一般处于劣势，转移的领域越来越窄，就业空间越来越小。
第五，西部农村剩余劳动力转移还受到转移资金的严重限制。农村劳动力转移的过程，同时也是以资金为主的生产要素同步流动的过程。增加就业的前提，必须是对转移产业增加投资。据测量，乡镇企业每增加一个劳动力就业，即需投资8000元至12000元。集体和国有企业会更高。目前，西部城乡经济整体状况不景气，经济建设资金缺口大、欠帐多，显然难于满足农村剩余劳动力转移的巨大资金需求。
针对上述问题，笔者提出以下解决思路：
其一，推进城镇建设体制的创新。其中最重要的一条，就是要采取多元化的融资渠道，解决西部城镇建设中的资金短缺问题。首先，应加大国家对西部城镇化建设的投资。毕竟，西部——贫困而又富饶的西部，是全国的西部。政府给予西部更多的财力支持，理所当然。其次，要鼓励并引导东部发达地区支援西部，也可通过互通有无、互惠互利办法，增进东西部之间的合作。再次，是西部人必须打破条框约束，大胆试验，探索西部城建融资新路子。比如，建设“农民城”，政府只管住规划一条，其它设施则可通过多种方式建设。居民住房由企业法人实体、其他经济实体和入城农民自建；生产设施由投资商或经营者自建；市政公共基础设施则可实行多方集资共建和商业化方式运作。谁投资，谁营运，谁受益。对于县城镇，政府可采取“乡镇企业城”、“乡镇工业小区”、“农民商城”等方式，组织分散的农村非农产业向相对集中的方向发展，引导现代工业、需要集聚的第三产业和具有非农产业经验的农村劳动力向县城集中，把县城建设成为市民与农民兼容，城镇非农产业和乡镇非农产业兼有的混合型小城市。对于大中城市，应允许和鼓励有经济实力的乡镇企业和私营企业主去购买城市企业，对城市企业参股、控股或投资开办新的企业。总之，应千方百计吸引众多的人带着资金进城、建城，充分吸纳民间资金，以弥补政府投资的不足。
20世纪50年代的法国，经济发展的格局与我国有些相似：东部被称为“富裕的工业法国”，西部则被称为“贫困的农业法国”。为了改变这种严重失衡局面，从50年代中期开始，法国政府颁布“国土整治令”，推行“工业分散”政策。对在巴黎等发达城市创办企业，规定了一系列苛刻条件。同时，通过低息贷款、免税、削减地价、颁发“地区发展基金”等优惠措施，鼓励东部企业、商业、金融机构，向不发达地区疏散。政府还根据西部优势，确定了一些产业为西部主导产业，采取优惠政策，吸引大量的投资者。60年代，政府在边缘地区兴建了8个“平衡大城市”，70年代又发展了一系列小城市。“国土整治”计划实施20多年，到1975年，有750万法国人西迁。西部的工业化城市化水平因此而迅速提高。［6］法国的经验很值得我们借鉴。
其二，加快产业结构调整步伐，积极扶持并大力发展第三产业，开拓新的就业岗位。现代社会中，第三产业已成为吸纳劳动力的主要产业。在工业化与城市化同步发展的国家中，每转移一个农业劳动力到工业，就可以转移两个或两个以上的劳动力进入第三产业。“九五”期间前四年，全国从业人员共增加2639万人，第三产业就吸引了其中的81％（即2136万人），成为吸纳劳动力就业的主渠道。［7］但西部的第三产业不发达，与全国尤其是东部的差距明显拉大。以三大产业在GDP中所占份额考察，1997年西部地区第一、二、三产业的产值份额分别为25．5％、41．7％和32．8％，城镇化水平为25．2％。同年，全国的相应值为18．7％、49．2％、32．1％及29．9％。东部发达地区的相应值分别为13．4％、49．5％、37．1％及31．2％。就是说，1997年西部第三产业的产值份额和城镇化水平，分别比东部低4．3个和6个百分点。［8］（P144）
从西部的实际来看，孤立、单一地发展第三产业，基础并不稳固，前景也不容乐观。以服务业为主体的第三产业，往往要以工业的发展来带动。陕北的神木县、靖边县第三产业发展非常迅速，主要是得益于煤炭和天然气资源的开发带动。依笔者之见，除了国家的重要资源开发和重要工业项目之外，西部地区的大部分工业企业，特别是县一级的工业企业，完全可以选择民营化的模式进行，这也许是一条最便捷最有效的发展战略。湖南湘西州花垣县属于贫困地区，但该县将95％的工业企业实行了民营化改革，企业的开放度与内质得到了有效增强。“九五”期间工业增速平均在两位数以上，高的年份达50％左右，培植了一批销售收入过亿元，税收超千万元的企业集团，财政连续增长率在18％左右。［9］这一事实表明，企业民营化带来了工业的长足发展，从而增强了吸纳农村剩余劳动力的能力。这对西部地区县有重要的启发意义。城镇就业岗位总量不增加，转移农村劳动力就是一句空话。发展三产虽然潜力巨大，但毕竟需要第二产业的引领与催化。
其三，户籍制度的改革应更多地考虑农民的利益。这些年来，改革户籍管理制度的呼声日渐高涨，像河北石家庄等地已出台新举措，为入城农民进一步松绑。户籍管理制度的改革，说到底，就是如何平等对待农民兄弟的问题。社会结构的合理化趋势就是居民身份的平等化，打破城乡壁垒，弱化乃至消除城市居民所享有的种种特权。现在阻碍农民向城镇流动的重要障碍之一，正是僵硬的户籍制度和由这一制度派生而来的对人城农民工的身份歧视。城市设置了太多太高的门槛，诚心让农民进不去。农民工子女进城入托上学，无不要缴纳高额“借读费”。农民在城镇经商务工办企业，同样遇到太多的限制。假如不能尽快拆除横置于城乡之间的这道人工樊篱，不能给农民以相对的迁徒自由，那么，农村剩余劳动力将有可能沦入城不容乡不要两无着落的尴尬境地。农民对户籍改革的期望值并不高，不奢求因此得到多少实惠，只希望不要继续以身份户口为由不断盘剥他们的利益。
其四，加强职业技能培训，为农民进城就业创造条件。所谓的“农村剩余劳动力”，准确地说，是农村中那些有理想、有抱负、有文化的“不安分”的劳动力。青壮年是主体，其中不少人是刚从学校门出来的高中初中毕业生。为了让这部分人进了城镇后有饭吃，力争有好饭吃，就业技能培训必不可少。地方政府应当采取积极主动的态度，有计划有组织有针对性地举办各种不同规格不同形式的培训班、职业资格考训班，争取让青壮年农民尤其是文化程度较高的青年农民拥有一技之长，以便自谋职业养家糊口。目前，城镇下岗失业职工的再就业培训整体滞后，但总还有一些活动在开展。而农村地区对农民的职业转岗培训几乎是一片空白，根本引不起人们的重视。农民无论在家务农还是外出打工进城经商办产业，很少有人想到先进职校之类的地方接受培训。农民工的城乡流动，基本上处于一种自生自灭的无序自流状态。既缺乏职业技能培训，又缺乏就业指导，农村劳动力流动与转移过程中的无序性、盲目性就在所难免。这个问题十分重要，应当引起各级地方政府的足够注意。
其五，从解决就业矛盾的长期性考虑，必须严格控制西部人口的出生率和自然增长率，有效减少未来劳动力的总供给，实现人口、资源、环境与经济增长社会进步的可持续发展。由于长期经济贫困教育落后，西部低素质人口繁衍过快，高素质人才严重匮乏，生活贫困——教育落后——人口增长居高不下的恶性循环难以有效遏制，由此而引发的经济社会问题是灾难性的。必须把西部农村作为全国计划生育的重点地区，通过实施少生快富工程促进农民生产、生育、生活方式的根本转变。只有采取切实有效的措施，严格控制人口增长流量，减少劳动力资源增量，提高劳动者的质量，才是解决西部农村劳动力充分就业的长远之计。
