一、近期政策措施　　
　　（一）加强宣传引导，提高对农村劳动力转移和农民市民化的认识。　　
　　解放思想，更新观念，是推进农民市民化的前提。目前，全社会对农村劳动力转移和农民市民化还存在着种种陈旧观念和错误认识。认为农民进城是抢了城市人的饭碗，农民进城后会增加城市基础设施紧张，会带来社会混乱。有一些地方为此对进城农民采取清、赶、堵的办法，甚至通过定期或木定期的收容遣返、市容整顿等方式，减少外来人口。因此，必须通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径，大力开展宣传教育，使全社会充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性，对缩小城乡差别，促进农业现代化、农村工业化，加快城市化进程，对整个国民经济和社会发展的重大意义，应当广为宣传。当前，城市中的失业增加并不是农民造成的，一个重要原因是生产能力过剩，产品没有市场。过多的农民滞留农业，不仅农民没有其他就业机会，收入下降，形成了农村市场增长缓慢，相对萎缩，城市工业品销售困难。只有通开城乡，加快农业人口向非农产业转移，农村人口向城市人口转移，才可能加强劳动力市场竞争，提高劳动生产率，同时增加农民收入，改变农民消费观念与消费模式，为城市工业品开辟广阔市场。　　
　　（二）尽快调整制度政策。　　
　　一是户籍管理制度。深化户籍制度改革，拆除壁垒，加快准市民向市民转变。目前，大中城市中都有一批进城多年的准市民，在新的人口统计中已经将他们算成城市人口，但现存的户籍制度对他们来说是难以逾越的一道障碍，使他们成为市民，是加快城市化进程的突破口。应当尽快放松原有的户籍管理，减少甚至取消落户费用，允许在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民。要在总结和推广近年来小城镇户籍制度改革试点经验的基础上，采用国际上通行的按居住地登记户口的原则，实行以居住地划分城镇户口与农村户口，以职业划分农业人口与非农业人口。要实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报城镇户口的政策，尽快以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制，相应改革就业。入学和社会保障体制，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，彻底打破城乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁徙并建立起城乡一体化的户籍管理制度。要放宽农民进城落户的条件，允许农民自主进城定居，解决目前城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，统一城乡就业政策，为农村劳动力转移大开方便之门。　　
　　二是土地政策。要在保持转移农民原有土地承包关系稳定的前提下，赋予基层更多的灵活性，妥善解决城镇建设用地和工业发展用地的矛盾，确保城镇基础设施建设用地木受影响，为城镇扩容创造条件，为农村劳动力“异地转移’创造空间。与此同时，要促进农村土地流转步伐，发展适度规模经营，为农业结构战略性调整创造条件，为农村劳动力就地转移创造机会。当前要亟待解决的是，建立农村土地流转和有偿使用。转让制度。要积极推动农村集体土地使用制度改革，在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务。按照城乡土地市场的一体化，探索农村集体建设用地入股。租赁的办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立，加快土地向种田能手集中，促进规模经营的发展。具体可以考虑以下土地流转形式：推行土地股份制，农民以土地折股，建立土地股份合作社或股份制农业企业。或允许土地转让，允许农民将30年的土地承包权一次性有偿转让第三者或村委会使用，受让人同转让方的农户达成协议付转让费。还可以实行土地置换的办法，即政府建立土地置换公司，进城农民可以将农村承包土地使用权与城市住房基地按照2：1或3：1或 4：1等具体情况置换。　　
　　三是改革社会保障制度。要从建立城乡统一劳动力市场需要出发，将进城的农民工纳入社会保险的范围，从根本上改变城市下岗职工与农民工就业竞争的劣势地位。在开放城市劳动力市场的条件下，加强失业保险和城市最低生活保障，建立城市包括下岗职工和进城农民在内的就业困难群体扶助体系和制度。（1）政府向城市就业困难人员提供就业岗位。一是将那些城市公共服务部门的就业岗位，如城市清洁工。绿化养护员。社区保安员等掌握在政府手里并提供给城市就业困难人员。二是创办或指定政府订货企业，通过这类企业安置就业特困人员。三是通过政府举办公共工程安置就业困难人员。（2）政府购买就业岗位。如政府将失业保险金用于对雇佣就业困难人员企业的工资补助；政府免费为企业培训所需人员（对象是就业困难人员）；对雇佣就业困难人员的企业，实行税收优惠，全部或部分免除其应缴纳的社会保险费。（3）建立专门针对城市就业困难群体的职业技能培训体系，对他们进行各种实用技术和技能的培训，以及进行创业培训。　　
　　四是打破城乡分割体制，变城乡分开的“就地转化”政策为以“异地转化”为主。“异地转化”和“就地转化’路结合的政策。现在我们采取的还是城乡分开的做法，在城市，政府限制农民进城，尤其是大城市，通过限期清理等政策压缩雇佣农民工，同时对下岗。失业的城市居民支付津贴和保险；在农村，政府努力改善农民生产生活环境，减轻农民税费负担，提倡农业产业化和发展小城镇，以缩小城乡收入差距，同时促进农民就地转移；对往返于城乡的农民则用组织的“春运”和调高票价来应对。事实证明，这种城乡分开的做法成效很差，为农村劳动力转移提供的空间狭小，农业中剩余劳动力转移不充分，甚至在经济很发达的地区也未能缩小二元经济反差。“就地城镇化”后的大部分农村劳动力并没有割断与农业的关系，这种“就地城镇化”是一种不完全的农村人口城市化，与通常意义上的人口城市化是有距离的。并且，目前这些城镇吸引的对象，多是有钱到小城镇开业，或至少是购买商品房的富裕农民，对于只有劳动力的大多数农民来说，这种“投资移民”或“技术移民”都是不现实的。此外，分散发展的小城镇缺乏规划，表现出一种盲目和无序的倾向，耕地的浪费、环境的污染等越来越明显，虽然我们一时回避了“城市病”，但“农村小城镇病”却在不断的蔓延之中。按通常的人口城市化含义进行判断，农村劳动力异地转移的城市化效果肯定要比上述的“就地城镇化”来得明显。当“异地转化’诸离开农村进入城市后，虽然他们不可能马上割断与传统农业农村的血缘关系，但他们毕竟进入了城市部门，开始受城市生活方式的影响，传统农业农村对他们的影响势必呈现弱化的趋势。而且，我国城市化水平还很低，大部分城市规模也偏低，城市的积聚功能和规模效应还没有充分发挥，有必要也有能力吸纳农村劳动力。打破城乡分割，开放大中城市，是推进城市发展的客观要求和必然趋势。因此，政府政策中与城乡分开相配合的“就地转化”政策，不应是一个农村劳动力转移和城市化、市民化的主要办法。应采取以向大中城市“异地转化”为主。“异地转化”和“就地转化’相结合的政策。　
　　（三）进一步整合资源，不断提高调控农村劳动力转移和农民市民化能力。　　
　　一是进一步整合城乡劳动力市场。构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络。加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统。培育有利于农村劳动力转移的城乡就业协调的机制和环境。从根本上避免农村劳动力转移的盲目性。消除农村劳动力转变过程中一些不必要的支出，节约成本，提高效率。　　
　　二是进一步整合劳动力培训市场。稳定就业是农村劳动力能够留在城市并愿意成为市民的关键。现在，劳动力市场正由单纯的体力型向智力型。技能型转变，综合素质低。劳动技能差的劳动力在就业市场上正逐渐失去竞争力。同时，在劳动力市场获取较高收入的往往是那些综合素质高。具有专业技能的劳动力。一个文化素质不高。没有一技之长的劳动力，不仅难以有效地转移到二。三产业，即使就业了，也难以取得较高的收入和保持就业稳定。由此可见，加强农村劳动力的教育培训，提高他们的整体素质和市场竞争力，是推进农民市民化的必然要求。为此，要采取以下措施：首先，应继续抓好普及九年制义务教育工作，有条件的地方可以普及高等教育，使农村潜在的劳动力具有较高的文化素质。其次，在搞好普通教育的同时，认真抓好职业教育、专业技术培训及岗位走向培训，力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。结合农村中小学布局调整，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成人文化技术培训基地。鼓励和支持各类社会教育培训机构承担农村职业培训；任务，主动开展多领域名渠道、多形式的职业教育和技术培训活动。　　
　　最后，有针对性地制定农民就业培训政策。对具有初中文化程度的青年劳动力，让他们通过成人教育等方式继续接受高中或中专的学习；掌握更高的文化知识专业知识和技能；对具有高中以上文化程度的劳动力，多开展职业中等。高等教育，使他们在具有一定文化知识的基础上，再掌握较高水平的专业技术知识和技能；其他的社会劳动力则应根据劳动力市场的需求，多开办一些短期培训班，对申请就业者开展短期职业技术培训。劳动力的人力资本投资是提高经济效益，增加农民就业机会和提高其收入水平的重要途径。农民的收入水平与教育程度高度相关。要切实抓好九年制义务教育，积极发展职业技术教育，延长农村中学适龄青年的在读时间，推迟他们的就业年龄。要大胆改革，下决心整合分散在政府各职能单位的职业技术培训中心，组建教育集团，统筹规划和实施教育培训任务。使有限的教育资源发挥更大的作用。消除各自为战，重复投入，多头培训的不良现象。根据市场需要，定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息，引导农民学习，增强农民适应转移的能力。要鼓励企业对农民工进行岗前、岗中职业技术培训，帮助企业和农民工建立长期化。稳定化的雇佣关系，使农民和企业的利益都得到保障。　　
　　三是进一步整合城镇管理体制。尽管农村劳动力转移到城市和发达地区的规模越来越大，已经成为城市和发达地区不可分割的重要部分，但他们所处的地位，仍然是“边缘状态”。他们在就业、教育。居住等方面常常受到歧视。建议国家制定《农村劳动力转移就业保障法》，在法律咨询、就业服务、医疗保障、居住条件、子女教育等方面给予农民提供有力帮助，建立有利于农村劳动力转移的新体制，从根本上保障农村劳动力的利益不受侵害。　　
　　 （四）以产业结构调整和升级为契机，大力发展第三产业，使之成为转移农村剩余劳动力和农民市民化的有效载体。　　
　　 我国现在的就业结构，第一产业。第二产业过高，第三产业过低的状况还没有得到根本性的改变。与国际水平相比，2000年我国服务业增加值占gdp的比重远低于国际上发展中国家48％的平均水平，只相当于低收入国家的水平（3％）；服务业从业人员占全部从业人员的比重为27.1％，远低于50％的世界平均水平和发展中国家40％的水平。我国各大。中城市服务业比重远低于发达国家和地区服务业的比重（一般在70％以上）。在总量不足的同时，第三产业内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，加快发展第三产业，大力挖掘第三产业的就业潜力，将扶持第三产业的发展作为一个重要举措，要狠抓发展规划。落实政策和组织措施，在资金上给予适当的投入。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可创造大量就业岗位。零售业在美国是就业数量最多的行业之一，1995年零售业的就业人数占全美就业总数的17％，占美国非农产业就业人数的18％。相比之下，1996年我国批发零售业的就业职工占全国职工的比重仅为 12．1％。社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位吸纳的就业人员无需经过特殊的再就业培训，就业门槛低，资金投入少，因而比较适合中年尤其是女性下岗职工再就业，应该大力发展。目前在发达国家第三产业中，社区和个人服务行业从业人员一般要占50％以上，我国目前只占20％左右，发展潜力很大。　　
　　（五）大力发展住宅产业，改善进城农民居住条件。　　
　　目前，农民市民化卡在了住的问题上，居民消费结构升级也卡在了住的问题上，大力发展住宅产业，降低商品房价格，可以减少农民进城安居成本。发展住宅产业，顺应了消费结构升级的需要，还将带动50多个行业的发展，其创造的就业岗位是相当可观的。政府要鼓励城市基础设施建设和居民住宅建设，大量建设政府廉租房，以劳动寿命40年为住宅回收期、定月房租，使城市广大工薪阶层和进城农民都能租住得起，吸引农民进城、建城、打工、定居。　　
　　（六）进一步创新，不断优化农村劳动力转移和市民化的环境。　　
　　1．当务之急，是要解决农村农业产业化经营和中小企业贷款难的问题。这个问题已经引起了全社会各有关部门的关注，急需要从操作政策上再前进一步。人民银行首先要继续改进调控手段，加大中小企业的信贷支持力度，引导各商业银行在防范风险的基础上，积极开展业务创新，创办新的适应中小企业和农业产业化需求的信贷品种。针对中小企业资本金不足，风险相对较高的现状，允许商业银行试办账户质押贷款，对企业生产。销售全过程实施账户监督，把适当放宽贷款条件与严格贷款监督结合起来；有的还可以对中小企业进行资质评估，对诚信程度高的中小企业，给予特殊优惠政策；有条件的地方，引用民间和国外的资金，加大投资担保基金的力度。另外，由于中小企业贷款的对象点多面广，情况复杂，仅靠上级银行领导决策确实困难，有些国家独资的商业银行要酌情给予基层行一些经营授权，可增强基层行的责任心，调动基层行的积极性。还应该实事求是地具体分析贷款责任制，如农业贷款遇到市场风险和自然风险的制约，遇到这种情况，不应追究承贷方责任。　　
　　2．继续实行积极的财政政策，尽可能多地安排农林水利。基础设施、生态环保等基本建设，大力培育农村劳动力转移的大容量载体。继续实施稳健的货币政策，适度扩大地方商业银行贷款规模，积极支持乡镇企业。私营个体经济的发展，支持各层次科技企业的快速成长。要加大中长期贷款规模，改变过去的长期项目使用短期性资金的弊病，保证城镇化、乡镇企业。基础设施和治理生态环境所需长期性资金投入到位。　　
　　3．建立能够超越部门利益的机构，专门负责和统～协调处理农村劳动力转移过程中的各种矛盾和各类问题。克服目前有些地方多头管理、谁管谁都不落实的弊端。把农村劳动力转移工作作为各级政府的“一把手工程”，纳入年度目标考核，层层签订责任状，激励政府各个部门。各个层次。各个环节形成合力，共同促进农村劳动力转移。　　
　　（七）充分利用加入wto后的新形势，按照国际规则加快劳动力转移的步伐。　　
　　从理论上说，加入wto有利于资源在全球范围内的最优配置。对发展中国家而言，通过参与国际贸易，可以发挥比较优势，实现国内资源的更为有效的配置，并提高国内生产效率，从而提高经济增长速度。发展中国家可以通过引进外国资本以弥补本国储蓄之不足，并可以引进先进的技术与管理、增加国内就业机会。　　
　　第一，要积极地扩大引进外资，培养国内大容量的就业载体。我国目前引进外资的力度是不足的。从1995－2000年，实际利用外资呈下降趋势，占全世界1．3万亿美元外商直接投资的比重仅仅为4％左右，这与我国经济总量为全世界第七位的身份是不相称的。我国入世后要积极研究开发我国吸收和引进外资的潜力。扩大内需，农民大批进城，大城市功能和布局的改造，中小城市的扩容，加强交通、通讯、能源、房地产、要素市场、道路等基础设施建设，需要巨额的资金；城乡第三产业的发育，江河湖泊的综合治理，生态环境的修复和改善，也需要大量的资金；我们要努力研究加大引进外资的力度，国内资金要调整好投融资结构，特别要注意启动民间资金。要努力扩大外商在华投资技术密集型产业，也要考虑加大劳动密集型和技术密集型相结合的产业和项目，培养更多的适宜发挥廉价劳动力优势的出口产品，构建有中国特色的世界制造业中心，特色农业中心，生态旅游中心，吸引外资并和国有资金和民间资金实行有机结合。　　
　　第二，组织我国农村劳动力在积极参与国际市场分工的过程中获得就业机会。按照wto规则建立我国的劳动力市场体系，进一步拓宽国内、国外两个市场，适应加入wto给我国发展带来的机遇，特别是要充分利用给予发展中国家的优惠条款，发挥我国的劳动力资源正处于廉价期的比较优势，一些出口加工区和经济技术开发区要在改善投资环境上狠下工夫，挖掘潜力，落实国家赋予的出口加工区的各项优惠政策，按照国际先进标准提高办事效率，要建立完整的产业链，发挥产业的集聚和联动效应，大力发展出口的劳动密集型、技术密集型和资本密集型的产业和产品，抢占国际市场的份额。　　
　　第三，要充分利用加入wto后权利和义务的平衡，面对全球范围就业岗位竞争激烈的局面，国家有关负责劳务输出的部门或中介机构，要积极研究加快中国的劳务输出步伐。目前急需解决的是，按照梯度输出原则，尽快地把东部地区的劳动力向国外转移，将中西部地区的廉价劳动力向东部发达地区补充。同时，按照国际对劳动力素质的要求，对劳动力技能的培训等。　　
　　（八）努力搞好国外劳动力转移。　　
　　除了开拓国内市场以及通过输出劳动密集型产品创造就业机会外，直接向海外输出劳务也是缓解我国劳动力供大于求和就业压力大的重要方式。根据对国际劳务市场总体情况的分析来看，国际市场依旧有条件吸纳新的劳动力，无论是老龄化趋势的增强，还是区域一体化的发展，为我国扩大劳动力输出提供了新的机遇。我国劳务输出的工作重点应该是：在进一步深化体制改革和加快结构调整的同时，积极开拓国际市场，争取在新的市场竞争中取得优势。