一、税费是农民负担的主要内容
从实际情况来看，目前农民负担重问题依然没有从根本上解决。农民负担重主要表现在两个方面：一是重。一些地方为了超标准收取提留统筹费，虚报农民收入，变相加重农民负担。一些地方虽然提留统筹费已经基本控制在农民上年村收入的5％以内，但是绝对额增长很快。不少地方农民的实际负担已经超出5％，个别地方高达10％甚至更高。二是乱。有部门或地方文件的行政事业性收费就有几十项。乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派名目繁多。有些正常的负担项目，收费办法也不规范，层层加码。而加入WTO则意着农民将参与国际竞争。如果不减轻农民负担，农村产业结构调整就不能得到很好的落实，农村人力资源就不能得到充分的安置，农民增收就无法落实。
根据农业部和国务院法制局1992年的《农民负担监督管理手册》，农民负担包括农民缴纳的税收；完成国家农产品定购任务；依法所承担的村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其它费用；法律之外向农民收取的劳务和费用。合理负担与不合理负担的划定：从法律意义上讲，前三项都是合法的，最后一项是不合法的。而从经济学资源合理配置和福利最大化的角度，划分结果将有所不同。（1）农业税一定是合适的吗？农业税无论被理解为土地税还是被理解为收入税，作为国家筹集财政资金的一种手段似乎是天经地义的，连对不合理负担深恶痛绝的农民，也觉得“种地交粮”是理所当然的。而查找西方发达国家的税法里，却找不到专门面向农民征收的农业税。这是否有它的经济意义考虑？（2）村提留乡统筹是合理的吗？村提留是指农村集体经济组织每年依法从本集体经济组织成员生产收入中提取的用于本组织内维持或扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支费用的总称。包括三项，即公益金、公基金和管理费。上面用途确实需要资金，而问题在于资金只能由村民负担吗？（3）乡统筹费是按照国家有关法律和政策规定，由集体经济组织向所属单位和农户收取的，专门用于本乡（镇）范围内的乡村两极办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设等民办公助款项。这就有更大的疑问，上面的款项真的应该由农民负担吗？（4）前面三种税费所体现的收入再分配，其实并不符合收入分配的公平原则，造成农村居民与城市居民分配上的巨大差异，同时也不符合效率原则，因为农村各种税费的收缴征管成本很高，同时农民缺少生产积极性而造成的效率成本也很大，这都不符合资源优化配置和福利最大化原则，所以从经济意义讲，这三项都不一定是合理的负担。
二、农村费改税基本思路
综上所述，经济意义划分出的不合理负担，要大于从法律意义划分出的不合理负担，对于从法律意义上的不合理负担，我们要做的是依法清理，对于从经济意义上讲的不合理负担，则包含着政策制度层面的调整。农村费改税曾被称为减轻农民负担的根本举措。目前在安徽等省、市有多种费改税的操作方案，如涡阳县方案、太和县方案、颍上县方案、阜阳县方案。辽宁省的灯塔、北宁等地也展开了费改税试点。普遍采用的作法是：取消乡统筹费和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用方法。参照已有的费改税办法提出如下政策建议：费改税中多数地方把农业税与和乡统筹合并，形成新的农业税，调整常年产量，税率为7％，村提留取消后以农业税附加的形式，税率为正税的20％，各地也可以根据实际情况调整正税和附加税的分配，只要总水平不超过农民纯收入的8．4％。即便这样认为仍有必要降低农村费改税中农业税的税率。原因如下：其一，根据前面的论述，从经济意义讲，农业税、村提留、乡统筹未必是合理的负担。其二，WTO规则对政府保护农业的方式作了限制，政府应尽量减少价格支持、直接补贴，而采取减税免税的间接形式。同时WTO规则对政府补贴的最高限额8．5％，意味着我国农业税税率还有很大的下调空间。其三，发达国家甚至许多发展中国家也不征收专门面向农民的农业税，一视同仁，今后对策思路应是：农村费改税（目前）—降低农业税率（中短期）一征收个人所得税（中长期）。
费改税的配套措施至少要包括：（1）加大政府保护和扶持农业的力度。农村公共品必然需要资金投入。如果政府投入过少，则必然转向农民承担，加重农民负担，而同时政府投入倾斜于城市公共品，又造成了城乡负担的不公平和收入分配的不公平。政府要加大对农业的保护和扶持力度，把资金更多的投向水利工程、乡村道路、电网改造、义务教育、卫生医疗、科技推广、信息咨询、法律服务等领域。（2）发展农村经济。经济的发展是增加税收的原动力，只有农村经济发展，农村费改税中面临的一系列困难才能真正解决。（3）改革乡镇行政管理体制和教育体制，精简机构和人员，改革干部制度。（4）合理运用中央财政转移支付资金。（5）根据实际情况制定农业附加税率，巩固壮大村级集体经济组织。
三、费改税的基本设想
（1）取消乡统筹费。取消现行按农民上年人均纯收入一定比例的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路费。取消乡统筹费后，原由乡统费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算予以安排。
（2）取消在农村进行的教育集资，取消所有面向农民征收的行政性收费和政府性基金、集资。
（3）取消屠宰税。停止征收在生产环节和收购环节征收的屠宰税，原来随屠宰税附征的其他收费项目业也要停征。各地不得以任何名义变相收取屠宰税。
（4）逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。为规范和加强对农民的劳务管理，切实减轻农民负担，同时考虑到目前农业基础设施薄弱、建设任务重，决定逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。义务工主要用于植树造林、防汛；劳动积累工主要用于农田水利基本建设。
（4）调整农业税政策。农业税计税土地面积以农民第二轮合同承包，用于农业生产的土地为基础确定；农业税计税常年产量以前5年农作物平均单产为依据；考虑到地域条件的差异和农业生产条件的差别，以及农民的承受能力和近几年农业税税率的执行情况，农业税税率实行地区差别比例税率，农业税税率最高不超过7％。
（6）调整农业特产税政策。按农业特产税率略高于农业税税率、减少征收环节、农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，根据国家农业特产税的统一政策，以及农业特产品集中产区的实际情况，适当调整部分农业特产税税率。
（7）改革村提留征收办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，由农民上缴村提留开支的部分，改革后交纳农业税的，采用新的农业税附加方式收取；交纳农业特产税的，采取农业特产税附加方式征收。农业税附加比例最多不超过改革后农业税的20％。
（8）农村税费改革的配套措施。一是进一步清理各种涉农收费项目，坚决取消所有不合理和不合法的收费，建立减轻农民负担的监督机制。二是转变乡镇政府职能，撤乡并镇，合并小的村屯，精简机构的人员，以减少行政开支。这是农村税费改革的基本前提与保证。
四、费改税需要解决的问题 在调查中我们还发现乡村目前存在许多实际问题，需要我们解决。主要是：（1）多数村存在村级债务，有的高达几百万，实行费改税后债务如何解决；（2）各种升级达标活动都是上级政府或上级部门定的，目前有的仍在搞，如何处理；（3）各种报刊杂志的摊派太多，大的村达1万多元，一般村也在5000元，这些摊派多数属于省里强制性的，村级负担相当严重，这类问题怎样解决；（4）经商务工人员和农村非农业人口如何交纳负担费用；（5）费改税后，几乎每个村均出现收入缺口，每个乡镇集中以后，财政形成巨大的缺口，巨大的缺口给各级政府和财政造成沉重经济负担，实施税费改革这一问题将如何解决；（6）农业税现行征收体制不顺，农业税涉及面广，但征收人员少，征收工作难度大，费改税后农业税由谁来征收；（7）耕地面积有三个数字，即地税、土地和统计部门，以谁为准；（8）第二轮承包后，有的农户已交了5年、10年或20年的承包费（包括农业税等），并签订了合同，其中有些费税款已经由乡村支出，费改税后如何处理；（9）非法占用耕地也占有一定比例，对这类情况，农业税如何征收。对于这些存在的问题应该予以关注，并且积极寻求解决办法。