一、指导思想
(一)劳动力转移战略应由限制农民进城向主动吸引农民进城转变。
改革开放二十多年，我国农村剩余劳动力的转移，主要采取“离土不离乡”的方式发展乡镇企业，吸纳了1．27亿劳动力，取得了历史性的进展。现在这种转移已趋减慢，其局限性已日益显露，需要寻找更多出路。若无重大举措，到2020年，农村剩余劳动力将由现在的1．5亿人增加到2．5亿人。造成这种情况的根本原因，是尚未突破城乡分割的二元就业结构。从长远说，国民经济的持续增长和现代化的实现，都有赖于农村剩余劳动力向非农产业的转移，特别是向城镇的转移。由计划经济向社会主义市场经济的转变，在城乡关系方面也要有一个相应的转变，即由限制农民进城转向主动吸引农民进城，这是关系到国家现代化前途的历史性转变。
(二)在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，从根本上为农村劳动力的转移寻求新的途径。
当前宏观经济的情况：一是解决国民经济运行的主要矛盾，必须增加有效需求；二是经济发展受到城市化滞后、生态环境恶化、基础设施薄弱的严重制约；三是忽视规模人口的集聚，没有农民大量进城，形不成第三产业的供给；四是大量城乡富余劳动力和储蓄资金，需要得到合理的配置。近几年国家实行积极的财政政策，采取了加大基础设施投入、综合运用税收、价格、汇率和收入分配等经济杠杆，刺激内需的宏观调控政策，吸收了相当数量的农村劳动力，显示了宏观调控对农村就业的重大作用，加上西部大开发等发展性决策，使劳动力的转移有了新的契机。目前的问题是仅有积极的财政政策不够，中长期信贷资金比重过小，人寿和财产保险、住房基金等长期资金短期化，与基础设施建设需长期化投资的特点不相适应，使能够利用富余劳力和亟待开发资源的项目难以上马。因此，在国家改革与发展宏观层次上对要素配置进行统筹考虑，进一步实行积极的财政政策，建立连同货币政策在内的综合的中长期投入机制，使资金与劳力结合，开拓新的就业途径，已刻不容缓。
(三)实现城镇化为主的转移是第三次解放农村劳动力的时代机遇。
新中国成立以来，我国农村劳动力有过两次大的解放，第一次是土地改革，第二次是家庭承包经营和乡镇企业异军突起。当前，面临着第三次解放，其特点是，突破城乡分割的二元结构的藩篱，形成劳动力转移的加速期，大力发展第三产业，推进具有我国特色的大中城市和小城镇多层次发展的城镇化，逐步建成城镇人口占多数的现代化国家，使农村劳动力彻底的解放。今后20年内我国的农村劳动力还会是最廉价的，使用成本是最低的，把巨大的人口负担变成人力资源的优势，这是时代赋予的机遇，孕育着开创新的经济发展和农村劳动力转移的黄金时期。
二、总体思路
农村劳动力转移的战略选择，应以多元城镇、基础设施、治理生态环境、乡镇企业消化，要素市场分流为重点，国内转移为主，国外流动为辅。转移的基本路向应该是：在农村就地消化与向大、中、小城镇转移的前提下，通过乡村工业与城市大工业的合理对接，在城乡一体化进程中不断发展第三产业，第三次解放农村劳动力，加快农民变市民，促成转移劳动力的加速期的形成；合理发展与改造大城市、大力发展中等城市、积极扶持并稳妥大量地发展小城镇；通过农业收入与城镇收入均衡、务工经商收入与务农收入均衡、农村工业与城镇工业收入均衡的发展阶段之后，完成二元结构的转换，使我国传统农业转向现代化，最终纳入现代经济。
以政府为引导，以农民为主体，以市场为导向，以多元城镇化发展为依托，以土地制度改革、户籍制度改革和社会保障制度改革为制度保障，通过建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化、平等竞争的劳动力市场，大力发展劳动密集型产业和第三产业等劳动力大容量转移载体，积极、稳妥、有序地实现农民市民化。
三、构建具有更多就业容量的中国多元城镇化的发展模式
(一)一些国家通过实施多元城市化战略的经验值得借鉴。
一是他们的城市功能布局比较合理。主要是按照市场经济区划进行规划设计，将城市功能合理划分为商业贸易区，工业加工园区，科技园区，教育区，金融保险服务区。二是按照合理的功能区划进行资源配置，以现代化设施武装多元城市化。逐步建成了与多元城市化相配套的现代化设施。如便利的航空、公路、铁路、港口等交通运输网络设施，特别是城市的地上公路地下地铁立体交通网设施，对特大和大城市功能效率的提高起到了很大的作用；便利的信息、邮电网络服务设施；以金融保险贸易为代表的第三产业的服务网络设施；世界加工制造工业园区设施；高科技园区设施；文化教育设施；旅游设施等等。三是以家庭庭院为住宅单元格局的、按照私有化配置的城市住宅建设，对市场经济国家城市功能的形成和稳定发展起到了很重要的作用；四是雄厚的财力。近200年来，市场经济国家发育多元城镇化花费和消耗的巨大财力主要来源来自于四个方面：一是利用国内外优越的自然资源和廉价的劳动力早期资本积累；二是利用先进的科学技术成果，经过三次新科学技术革命，创造和积累巨大财富；三是利用雄厚的经济实力和军事实力对一些国家进行侵略扩张，发动侵略战争、抢占殖民地，抢夺大量人力和物质财富；四是实行贸易保护主义政策，对别国实行不等价交换，索取贸易顺差，集聚大量财富。根据我国的国情，前两项是可以借鉴的。
综上所述，一些市场经济国家多元城镇化，合理地创造了满足经济不同发展阶段的各行各业需要的就业容量，解决了劳动力就业需求问题，并且不断地为新增劳动力就业创造新的发展机遇。发达国家不同产业的就业合理比例为：农业5％，加工业15％，第三产业80％左右。据按产业链吸纳就业容量研究，发达国家农业产业链有300多条，工业产业链有600多条，第三产业的产业链有1000多条，一、二、三产业链条有越拉越长、产业分工越来越细、产业关联度越拉越宽、科技含量越拉越高、就业容量越拉越大，这为发展中国家解决就业问题提供了有益的启示。同时构筑的西方城市经济的高效率框架，有些城市如美国的纽约、旧金山、英国的伦敦、法国的巴黎、德国的法兰克福、日本的东京等及其一大批各具特色的大中小城市群还是比较成功的。它们已分别成为社会各阶层满足各种需要的功能布局合理、创建世界物质和精神文明的前沿阵地，有些城市已成为世界金融保险服务中心、贸易中心、制造加工中心、科技文化中心等。
(二)有些国家在城市化进程中也有一些不尽如人意之处，为我们提供了反面经验。
有些国家人口进入老龄化的城市服务出现“少年的天堂，中青年的战场，老年人的坟墓”的现象。还有一些城市由于分配悬殊过大，一面是“富人的天堂”，而另一面形成了大面积的贫民窟，这对社会的稳定、发展带来了不少的负面影响。此外，还有一些发展中国家为了追赶发达国家的城市化进程，没有充分处理好城镇产业发展与就业容量问题，过多过早地剥夺了农民的土地，使农民盲目流入城市，产生了大量的城市贫民，不仅使城市化无法发展，反而产生了消极影响。
(三)对中国城市化进程的反思。
新中国成立以来，我国城市化发展取得了很大的成绩，但是仍然存在一些值得研究的问题。总体来说，城镇化严重滞后。一是功能布局问题。在我国城镇化功能布局的指导思想上，我们是以政治为中心来设置城市功能的，在政治中心周围过度集中了商业贸易区、文化教育区、医院卫生区、工厂加工区等，其结果，随着城市化步伐的加快、人口的增加，城市的交通越来越拥挤，通行不畅，城市污染愈加严重，降低了城市的效率，与一些市场经济国家以经济中心功能布局产生的效率有巨大的反差；二是城市住宅是按照公寓式低住房标准，建造了大量的低标准住房，这对低收入、低消费、低保障的一些人群是勉强可以度日的。但是经过二十多年的改革开放，我国向市场经济转轨取得了很大的成绩，低消费低收入的格局逐步被高收入高消费的格局替代，逐步形成了大量的民营企业家，中产阶层也相继产生，随着加快城镇化的步伐，住房必然会产生一场深刻的革命。20年后以公有制公寓式住宅将被民营经济、中产阶层用新的格局代替，今后15年到20年将有3亿农民进城，将居住原公有制公寓式住宅，新住宅将以家庭庭院为住宅单元格局，按照私有化配置的城市住宅可能发展起来。所以，研究城镇化中以公寓式住房的格局向民营化转化，借鉴市场经济国家以家庭庭院为住宅单元格局的，稳定发展城市功能的经验很有必要。
(四)走具有中国特色的城市化道路。
消除二元结构藩篱，实现共同富裕，加快城镇化进程，吸纳农村剩余人口已作为我国农村发展的紧要任务，那么应选用什么样的城市发展战略已成为关注的焦点。适合中国承载16亿人口密度的国家城市发展战略模式在世界还无先例，世界的特大城市在中国算不算特大城市，这需要中国自己创新，如何发展大中小城市，可借鉴国外一些大中小城市发展战略模式，但最终还要走自己的路。总的思路：应有不同的发展重点和自己的特色。在构建中国特大城市的基础上，以中等城市和小城市为依托，以大中城市扩容建设为重点，以适度合并小城市为中心，以镇为过渡，最后的目标是实现较高的城市功能与效率和较高的城市生活质量。
加快现代化建设步伐，关键是按照城市功能的要求，高起点地合理规划布局和改造现有各类城市。大城市的较快发展，是世界各国初中期的共同特征，以人口、经济、科学文化高度集中为特征的大城市，对带动区域经济发展和参与国际经济竞争有着举足轻重的作用。我国经济落后的根本原因，是和缺乏具有较强经济带动能力的中心城市分不开的。作为实施城市化战略的核心，应当加快并强化的大城市建设，迅速增强其经济实力和辐射带动能力，形成的大格局。中心城市和郊区新城的发展，充分体现作为现代化都市的风采，发挥区域经济中心和交通中心的优势，加快形成接受辐射经济圈。有的沿海地区发展应立足大都市圈，体现特别是开放型经济最发达地区的特点，准确定位，扩大规模，以一城(城区)、两区 (新区和园区)为中心，带动周边卫星城镇的繁荣，成为既融入大都市圈、又有一定独立性，城镇体系结构紧凑合理的城市群。通过重点抓好的规划建设，达到增进城市发展的集约化水平，提升城市发展整体形象的目的。
积极鼓励中等城市发展。中等城市主要是指 20万人到50万人之间的地区性中心城市。在一些地区，这种城市积聚了相当的经济能量，人气、市气、辐射力都已开始显现，但由于它们尚处于从小到大的转换阶段，上述“两气一力”积聚得十分缓慢，城市扩容能力低，吸纳能力差。在这关键时刻，帮助中等城市加速扩容，对国民经济结构调整具有战略意义。我们应该优先加速中等城市扩容，为特大城市设置保护带减轻压力。
稳妥发展小城市和小城镇。小城市和小城镇只有在大中城市的带动下才能更好地生存发展，小城市和小城镇建设必须与大中城市发展相衔接。在一些特大城市周边地区着眼于人口与产业的合理分布，大力发展卫星城市。要利用已基本形成的城市带雏形，依靠特大城市的带动作用和辐射作用，在一些地区发展成现代化城市群。
四、关于构建我国城乡统一的劳动力市场的几点意见
从国家宏观资源配置的角度来看，今后10～15年，我国将有几亿农民由农村向城镇进行战略性转移，为了适应加入wt0的新形势，尽快建立和完善农村劳动力市场体系已经刻不容缓。当务之急是应该总结各地建立市场体系的经验进行规范与提升，给市场体系以新的内涵和可加速放大市场的政策。一般说来，构成农村劳动力市场的基本要素有：劳动力需求、劳动力供给、劳动力供求信息、劳动力素质开发及评价、认证劳动力流动、劳动力价格、职业选择竞争以及劳动力开发、利用保护法律及劳动服务机构。其中，劳动力需求、劳动力供给和劳动力价格是劳动力市场的三个基本要素。劳动力需求机制包括需求者对劳动力的接收、报酬给付、安全卫生条件的提供，以及福利待遇等诸多环节。劳动力供给机制包括从求职、就业、培训、失业、转业直到退休的全过程。劳动力价格机制供求双方劳动关系的建立、调和、终止，以及中介服务、信息引导等等内容，在劳动力进入市场流通的过程中，应当遵循价值规律、价格规律以及竞争规律等。
要建立健全劳动力市场，就必须完善劳动力市场调控机制、劳动力市场的开发机制、劳动力市场利用和配置机制、劳动力市场规范体系、安全保护体系以及社会保障体系等各个方面。
劳动力市场是通过市场来实现劳动力资源的配置。建立成熟的规范的劳动力市场至少应当具有以下条件：(1)拥有一定规模的运作规范的劳动力交易场所，即通常所说的职业中介机构及工作场所，使用人单位和求职者有市可去；(2)有一整套规范劳动力交易行为的法律法规、政策规范和运作机制，使用人单位、求职者和中介机构有法可依，有章可循；(3)有良好的执法环境，使违反劳动力交易规范的行为得到应有的惩处，从而为市场的正常发育提供有利的外部环境；(4)有一个灵敏、迅速及时的市场信息网络系统，加强劳动力市场的信息管理和统计工作，及时披露劳动力供求信息，增强劳动力市场宏观预测、综合分析的能力，提高劳动力市场的运行效率；(5)有一个适应任何环境下的劳动力资源开发体系，不断提高劳动力素质，源源不断地提供满足国内外市场需求的劳动力。
所谓农村劳动力市场体系，其内涵是在政府宏观调控之下，以农村劳动力开发、配置、利用、流动为综合目标，以提高劳动者的整体素质为基础，以制定各种政策作为指导，以我国农村信息化和各种先进配套设施为载体，以规范和利用劳动力供给、价格和竞争机制为重点，以创造为中国农村劳动力输出输入、管理、培训、中介、仲裁等各种直接或者优质服务为宗旨，营造有利于农村劳动力合理转移的软硬环境，建立上下沟通、左右协调、国内国外对接的有中国特色的农村劳动力市场网络体系。我们认为构建农村劳动力市场必须把握以下几个基本方面：
(一)劳动力市场必须在政府的宏观调控下运行。
根据市场的基本规律，劳动力市场是具有自我调节功能的。正因为如此，利用市场来配置劳动力资源比用行政手段可以产生更好的效果。但是由于其自发性和滞后性可能会引起劳动力市场的紊乱。“没有规矩，不成方圆”。在劳动力市场运行的过程中，必须运用经济、法律和行政手段，必须完善有关制度，对其进行规范。规范的具体内容主要包括以下几个方面：制定市场运行规则；维护市场机制，保障公平竞争；维护国家和社会公共利益。市场经济是法制经济，劳动力市场的运行都应该尽可能通过法制来规范。
一个市场从建立到完善需要一个漫长的过程，发达国家有的用了上百年甚至几百年的时间。国内外的市场运作也都不是万能的，有时也会失灵。我国的农村劳动力市场刚刚起步，市场发育极其脆弱，如果任其自然发育，发展将是非常缓慢的，各级政府应当根据“有所为、有所不为”的原则，合理确立自身的定位，应该对农村市场体系的发育给予一定的支持和保护，不能轻言退出市场，而在农村劳动力市场发育成熟以后，政府则应逐步退出。政府必须对农村劳动力市场的运行进行调控。在农村劳动力市场的发育还极不成熟的情况下，应当对其培育、支持和指导，绝不能放任自流，使其偏离健康发展的轨道。当前，各级政府应当调控劳动力市场进入到从宏观调控上全面实施操作性政策，都要把农民转移就业放在工作的重要位置，在制定规划、计划时，要把加快培养大容量劳动力的载体作为重点，逐步消除制度障碍，创新体制，改善环境，提升服务质量，引导其健康发展。
(二)劳动力资源的开发是构建劳动力市场的基础工程。
建立农村劳动力资源开发体系是构建劳动力市场的重要组成部分。劳动力市场开发体系的建立过程，是一个培养农村劳动者的劳动能力的过程。只有农村劳动力素质提高了，知识结构合理了，农村劳动力的大批转移才有希望。对农村劳动力的培养包括脑力、体力和道德素养等方面。对农村劳动力资源的开发必须符合社会化分工的需要，在市场经济中，社会化分工对劳动力的需求是通过劳动力市场来反映的。农村劳动力资源的开发必须根据全国劳动力市场和全球劳动力市场需要来确定数量和结构。加入wt0后要重视发挥劳动密集型产业和项目的优势，需要着重研究如何根据比较优势原则，全面提高劳动者的素质，促进劳动密集型产业的发展。
(三)劳动力资源的合理利用和配置是劳动力市场健康运行的关键。
各级政府应当根据人口规模、地域面积，给予适度的投入，建立能够适应本地区与外地区流动的上下沟通服务的硬件和软件基础设施，实现网络化服务和信息共享，使求职者可以顺利进行求职登记、用工登记，做好劳动力资源收集、信息发布、招工简章审批、失业、就业证件办理、企业空岗报告、下岗人员优惠窗口、招工备案和劳动合同签订、就业前培训、职工流动转移、劳动人事代理、社会保险交费等工作，从而实现人力资源的合理配置。农村劳动力市场的交易场所或中介组织在合理利用和配置农村劳动力方面具有重要作用。应当遵循市场经济的规律，运用市场竞争机制，采取有偿服务的形式开展服务。同时，职业介绍机构必须遵循法律、法规以及政府出台的有关政策，确保其沿着健康的轨道运行。
劳动力资源的合理利用和配置必须在信息化的基础上进行。农村劳动力市场的信息化是指构建由通讯网络、计算机、信息系统和人力资源等四个要素组成的，使用统一技术标准，能以不同速率传输数据、语音、图形图像、视频影像等综合信息，具备智能交换和增值服务的以计算机为主的农村劳动力信息系统工程。
(四)社会保障体系的完善是劳动力资源配置市场化的前提条件。
市场经济是竞争经济。在竞争过程中，必然有成功，也有失败。因此，在采用市场化机制配置劳动力资源时，对劳动者而言，必然是有风险的，在我国这样的就业极不充分的情况下尤其如此。当前，我国农村的社会保障体系极不完善；明显地不利于农村劳动力的转移。因此，应当完善农村社会保障机制，熨平各种风险，减少对劳动者的损害，具体的办法就是建立最低生活保障体系、商业保险和社会保险体系等；
(五)安全保障体系的构建是保障劳动力权益的基本保证。
由于自然或者社会的原因，劳动过程是有风险的。当前，我国农村劳动力安全保障体系很不完善，甚至在有些地方，农村劳动力在从业过程中的人身安全都得不到保障。因此，各地政府应当尽快建立科学管理体系和安全保障体系，预防事故的发生并防止从业环境对劳动者健康造成损害。
