随着我国农业和整个国民经济的发展进入一个新的历史阶段，粮食供求已由长期短缺变为相对过剩。这个根本性转变，给粮食生产、销售和储备带来较大影响，使粮食安全面临许多新情况，特别是面对加入WTO对粮食生产、流通的冲击和压力，必须全面、深入理解“粮食安全”内涵，正确把握“粮食安全”是新形势下提出的新思路，及时提出应对之策。
一、我国“粮食安全”内涵的基本点
何为“粮食安全”?这是一个不断丰富、充实和深化的概念。“粮食安全”的概念最早是由联合国粮农组织(FAO)于1974年在世界粮食大会上确定的，即“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。1983年4月，联合国粮农组织又对粮食安全的概念进行了修改，提出粮食安全的目标是“确保所有的人在任何时候都能买得到又能买得起他们需要的基本食品”。20多年来，这一概念一直处于演变之中，但其最基本的内容仍然是保证全世界的人都有权利得到最起码的营养。按粮农组织的定义，这一概念包括三项具体要求：１、确保粮食生产总量；２、通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；３、保障低收入贫困人口的食品安全。
目前我国所面临的“粮食安全”问题，无论就背景还是就性质而言，都不同于一般的发展中国家，更不同于发达国家。简单地套用FAO的定义是不可取的。应结合我国实际，在理解联合国粮农组织关于“粮食安全”定义的基础上，对新形势下我国“粮食安全”的内涵作具体分析。我国的国情和粮情决定，我国的“粮食安全”是一个包括“国家粮食安全”、“家庭粮食安全、粮食营养安全”三个层面的完整概念。这三者相互联系，互为统一体，其中家庭粮食安全是一国粮食安全的基础，同时也是粮食安全的基本目标；粮食营养安全是粮食安全的最高层次，是一国粮食安全的最高追求目标；作为宏观层次的国家粮食安全，则是家庭粮食安全、粮食营养安全的保证。若没有国家的粮食安全，有些家庭的粮食安全就有可能得不到保障，更谈不上粮食的营养安全这一目标的追求。在三个层面的粮食安全中，“国家粮食安全”居于至高无上的地位。因此，从我国的国情出发，我们必须从国家宏观粮食安全角度，具体分析粮食安全的内涵，其基本点至少应包括：１、国家应掌握粮食的主动权，对粮食生产、储备、进出口、一级市场保持有效的控制力。２、保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平。我国拥有世界人口的1／4，粮食安全需求的基数太大，对生产的依赖程度高于世界上其它国家，粮食生产的基本资源(耕地、水资源等)一旦减少，使粮食生产的能力遭到破坏，则难以恢复生产，必然危及粮食安全。保护和提高粮食生产能力是保障我国粮食安全的首要目标。３、要在我国努力实现“确保所有需要粮食的人们都能获得粮食”，每个家庭都要做到有饭吃。我们是社会主义国家，共同富裕是社会发展的根本目的。４、我国粮食安全要保证生产和供应的粮食与其它食物符合卫生质量标准，满足人体的营养、健康需要。５、必须加强农业和粮食的基础地位。只有加强农业的基础地位.毫不松懈粮食这一基础的基础，才能支撑起整个国民经济的发展和社会的稳定，才能达到粮食安全既买得到又买得起的目标。
二、“粮食安全”是适应新形势提出的新思路
在党的十五届五中全会通过的{中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议)中提出：“要高度重视保护和提高粮食生产能力，建设稳定的商品粮基地，建立符合我国国情的社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡”。这是在党的文献中第一次提出建立我国粮食安全体系问题，是迈向新世纪后，粮食工作的指导方针。从这一论述看，它没具体提粮食总产量指标，而是正式采用“粮食安全”这一国际通用的概念，这是在新形势下粮食问题上的一个新思路，是一种思维创新。
首先，强调“粮食安全”，而不单纯提总产量指标，是我国粮食供求和人们消费出现新变化的需要。目前，我国粮食已告别了短缺出现了阶段性、结构性供过于求。全国粮食总产量已达到4900—5000亿公斤，人均占有粮食400公斤，超过世界平均水平，国内粮食库存已达2.65亿吨以上，另一方面，随着农业和国民经济的发展，我国绝大多数城乡居民稳定地越过温饱线，向小康迈进。人们的饮食消费出现了明显的变化。从短缺不够吃到丰富吃饱并开始追求吃好；从过去重数量到现在开始注重营养，讲求科学，期盼高质量、高规格、高品味、高档次的食品；此时，粮食供求的矛盾更多地是表现为品种和品质不适宜而形成的结构性矛盾。这既是农业生产结构进行战略性调整的一大背景，也是我们在粮食问题上不再单纯强调总量增长目标，而是要考虑粮食总量与质量并重，粮食品质结构合理，卫生健康、营养达标的“粮食安全”的原因。
事实上从长远角度作全面分析，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将偏紧。我国年均净增人口达1400多万，到21世纪人口高峰期，人口将达到16亿左右；随着工业化的推进，城市化率必然呈不断提高的趋势；而且，随着城乡居民绝大多数超过温饱线向小康迈进，居民的食物结构明显改善，动物蛋白的消费明显增多，这意味着用于转化的饲料粮数量越来越大；再加上实施西部大开发，政府实施退耕还林政策并向退耕农户补助粮食的政策也增加了对粮食的需求。按我国政府粮食白皮书的预测，2030年按人均400公斤算，我国粮食需求为6.4亿吨，而我们现有生产能力只有5亿吨。今后，人口增加，耕地减少，城市化率、人民生活水平提高都是必然的趋势。因此，目前的粮食供大于求是阶段性的、结构性的、低水平的，并不说明我国的粮食已经过关了。强调粮食安全仍是非常必要的。
其次，强调“粮食安全”是我国实行社会主义市场经济条件下，粮食业所呈现的公益性、低效益、弱质性、风险性等特征的需要。市场经济就是发达的商品经济，价值规律是它的基本规律，市场机制是它的内在机制。在市场经济条件下，资本、劳动力等生产要素总是从利润率低的地方流向利润率高的地方。农业的产业特性决定，它要经受自然和市场的双重风险，是一个弱质产业。其社会效益高，经济效益低。而在大农业中的种植业，尤其粮食生产，相对于林、牧、渔业来讲其低效益、风险性、公益性、弱质性更为明显。人们在利益驱动下对其投资的动力不足，其生产资源和生产要素的流失在所难免，因此，在实行社会主义市场经济的形势下，最后，强调“粮食安全”也是经济全球化和我国已加入WTO新形势的需要。经济全球化和我国已跨入WTO的大门，这将使我国的粮食安全不再完全立足于国内，拓展了确保我国“粮食安全”的空间。但我们必须清醒地认识到，在粮食安全问题上我们必须坚持基本自给的方针。首先，若把我国粮食安全交给国际市场，国际市场无法满足这么大的需求量，会造成世界粮食市场不稳定。其次，就我们国内来讲，若“甩掉粮食自给的包袱”，不摘粮食生产，农民的出路难以解决，土地的配置难协调。而且，若我国完全放弃粮食生产，寄望于通过大量进口来保证我国粮食安全，我们的外汇支出以及由进口粮食而带来的交通运输也是很大的问题。
三、确保我国粮食安全的对策措施
在符合我国国情和市场经济要求的新型“粮食安全”观的指导下，我国应该从多方面采取重要措施强化粮食安全保障。
(一)建立和完善粮食安全保障的“五大体系”
1、要有确保粮食生产能力持续、稳定增长的生产保障体系。粮食生产的能力安全，是国家粮食安全的基础。在当前粮食阶段性、结构性供大于求的情况下，适当调整年度间的粮食产量是必要的，但粮食生产能力不能降低，更不能破坏。必须使我国粮食生产能力与人口增加、生活改善和经济发展的需要相适应。为此，一要严格保护耕地。严格执行《土地法》和(基本农田保护条例》，以法律手段划定的建立以生产粮食为主的永久性基本农田保护区，禁止抛荒、撂荒等现象发生。这是保护粮食生产能力的根本性措施。二是要重视水的作用。目前我国的农业用水面临很大挑战，一定要积极研究和推广先进的农业节水技术，同时，保证灌溉设施得到保护和有效利用，并加大对水利设施的投资力度，改善水利系统的有效运行，以提高我国水资源的利用率。三是国家要保持对粮食生产支持和保护政策连贯性，保护农民种粮积极性。四是加强国土恢复工程建设。对于粮食生产条件差、生态脆弱地区，要通过退耕还林、还草，合理免耕、轮耕，以保护农业资源和生态环境。五是充分利用WTO框架下的“绿箱政策”，强化农业基础设施建设。六是用现代农业技术改造传统农业，建立适合中国国情的农业高新技术集成体系，全面提高粮食生产能力。
2、建立和健全确保粮食供应的市场贸易体系。逐步形成中心批发市场为龙头，区域性批发市场为骨干，初级批发市场为基础的三级批发市场体系，并规范和联结城乡集贸市场、零售市场和期货市场，形成高效有序的粮食市场网络体系，高效、快速、灵活地保证粮食供应。同时，创新粮食内外贸一体化新体制，变内贸与外贸分割为相互统一的新体制，即以联合或联营的形式实现联合对外，避免外贸流通企业和生产企业、私营企业在进出口方面的无序竞争或自相残杀，使粮食进出口贸易成为粮食总量平衡和结构平衡的一个重要支点。
3、要有完善的粮食宏观调控体系，包括对必要数量的粮源、粮食进出口、粮食储备的有效调控，以便在需要时发挥出应急效能。一是加强对粮食生产的调控力度。按照我国政府的承诺，在粮食问题上我们要保持95％左右的自给串，据此推算，我国应保持4750亿公斤的粮食综合生产能力。为此，必须切实保护粮食播种面积，以立法形式确保粮播面积不得减少，稳定在16.56亿亩以上。二是加强对粮食进出口的调控力度，三是加强粮食储备的调控力度。
4、要有灵敏、准确提供综合信息的粮食预警报体系。进行粮食安全预警，选择科学、合理的警情、警兆指标并构建完整的指标体系是关键。所谓警情指标即是反映粮食安全与否的指标。如：粮食生产、需求、进出口、储备、粮食价格等方面的指标。警兆指标是与粮食安全相关的先兆性指标，警兆指标的状况预示着粮食警情情况。可见，粮食预警报体系是保证国家“粮食安全”的“信号器”。我们一定要有预警意识，建立健全粮食安全预警系统，随时监测报告我国粮食安全的各项预警指标，及时地把国内、国际粮食生产、市场供应、储备等各种信息资料进行综合分析、准确地提出报告，供决策者作为参考依据。
5、建立援助特殊群体的社会保障体系。在我国存在一些特殊的人群，有的是身体残缺缺乏劳动能力，有的是天灾人祸造成的困难，有的是严重疾病丧失工作能力等等。除此之外，目前我国农村还有3000多万贫困人口，城市还有不少收入低的居居(包括下岗职工)，而且几乎每年我国都有一些地区遭受严重的自然灾害。我们必须要解决这几部分人的粮食安全问题。借鉴国外的一些做法，结合我国的储备粮制度，我们应建2Z"全民安全获得制度”，给需要救济的公民有计划定期供应口粮，确保每一个公民的生存与营养性食品的获得，保障基本的生存权利。
(二)切实保护粮食主产区，建立稳定的商品粮基地，加快粮食产业化经营步伐。
随着农业和粮食结构的调整，充分发挥比较优势，我国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省区、黄淮海平原、长江中下游平原、新疆等地区。粮食主产区是我国粮食安全的基础，保护粮产区的目的是保护粮食生产能力。建议国家从此角度出发制定政策，加大对粮食主产区的保护支持力度，解决粮食主产区“穷财政”补助粮食主销区“富财政”和工业“反哺”农业的问题。使粮食主产区的利益得到合理保护，农民的种粮积极性得以维持和调动。
为此，一是建设稳定的商品粮基地，优化粮食生产结构，不断提高粮食生产能力。在建设开发新老商品粮基地时，必须统筹规划，保持适度规模，使商品粮基地的规模和生产能力与未来的粮食需求相适应，确保粮食供求的基本平衡；必须以市场为导向，优化粮食品种结构、优化粮食区域布局，提高粮食质量和种粮效益；必须强化国家的支持力度，对商品粮基地增加财政和金融信贷投入，支持和帮助农民增加建设投资，提高商品粮基地的素质；同时，财政部门应按照国家的要求及时足额筹措和拨付粮食风险基金，保证商品粮基地发展粮食生产的需要。二是大力发展粮食产业化经营，扶持一批有基础、有优势、有特色、有前景，同农民形成稳定产销关系的龙头企业，使之参与粮食生产总过程，通过利益分配机制，实现粮食企业向农户统一供应种子，统一提供生产技术，统一田间管理，统一病虫害防治，统一加工销售，使粮食产前、产中、产后各环节联结为一个完整的产业化体系，实行种养加、产供销、贸工农一体化经营，形成风险共担、利益共享的经济共同体，实现资源优化配置的一种新型的农业经营方式，最终走出一条现代粮食产业“品种优质化、生产基地化、管理科学化”的新路子。
(三)调整粮食品种、品质结构，积极发展绿色粮食生产。
随着人民生活水平的提高，人们对食品的需求不仅转向优质化、多样化，而且转向安全与健康，从而使绿色消费、安全消费成为市场消费的热点。因此，在粮食安全问题上，我们必须认识到：粮食安全既要依靠足够的数量作基础，又要依赖可信的质量作保证，二者不可偏废。我们必须以国内外市场需求为导向，因地制宜地调整粮食品种、品质结构，充分发挥我国生态农业的传统优势和潜在优势，发展高品质的绿色粮食，有效地保证我国公民粮食消费的卫生健康、营养安全，同时有力地冲破国际贸易中的非关税环境壁垒，增强我国粮食在国际市场上的竞争力。
(四)充分开发利用两种资源、两个市场，增强我国粮食安全的物质基础。
在我国加入WTO的新形势下，我国农业的对外开放进程将不断加快，与世界农业的交流与合作日益广泛。我国粮食业的两种资源、两个市场也必然越来越深、越广地相互依存、相互融合、相互补充，从而将使我国的粮食安全不再完全立足于国内，而是可以在一定程度上依靠国际市场。我国人口众多，粮食生产的基本资源稀缺(我国人均耕地只有1。66亩，大大低于世界平均水平的人均4.17亩)，且生态环境脆弱，农业技术落后。而美、俄、加、澳人均耕地分别为中国的6.5、8.0、14.3、26.1倍，且农业生态环境优越，农业技术先进，这给我们留下了发挥优势的空间。我们可以采取“走出去”的办法，即“借地种粮种油”、“借鸡下蛋”，以利用国际粮食市场分担我国粮食安全风险。
(五)制定粮食安全的法律法规，抵制国外的粮食倾销，确保国内粮食安全。
世贸组织在实现贸易投资自由化与透明化的同时，成员国在履行义务的过程中，也可能会带来一些风险。为了规避风险，世贸组织相应制定了一套包括货物贸易、服务贸易等领域的风险防范制度。我国在加入WTO后，作为世界上最大的发展中国家，国内市场广阔，很可能成为欧美国家粮食等农产品的倾销对象，我们切不可掉以轻心。我们可以借鉴国外的做法，尽快制定农产品反倾销法，以保护国内粮食安全。
文章来源于：《农业经济》
