[内容摘要]WT0框架下的农业协议，对成员国的国内农业支持水平和范围作了规范，它对我国的农业支持体系和农民收入都将产生影响。如何借鉴发达国家保护农业的做法，充分有效地利用“绿箱政策”以及发展中国家可享受的其他优惠待遇，促进我国农业的发展，保障和提高农民收入，本文就此从政策面提出了4大对策建议。
　　
　　加入WTO是我国市场经济发展的重要转折，对我国农村经济和农民收入无疑将产生重要影响。探讨在WTO框架下如何增加农民收入，对确保农村经济可持续发展和加快整个国民经济现代化建设具有重要意义。

　　一、WTO框架下的农业支持政策
　　(一)WT0农业支持政策的基本内涵
　　农业是弱质产业。在工业化过程中，农业一直处于比较利益低下的位置。这一问题不仅存在于发展中国家，同样存在于发达国家。因而，农业扶持和补贴作为一种政府行为，成为许多国家保护农业的宏观调控手段。尤其在发达国家，农业支持更是保障农民利益，强化农产品出口竞争力的不二法宝。由于各国对农业支持的出发点不同，对农业补贴的范围，强度不同，使各国农产品的生产成本大相径庭，造成农产品在国际市场上的不平等竞争，破坏了国际农产品市场的正常秩序。为了改变这一状况，乌拉圭回合农业协议中，对农业的国内支持进行了规范，为国际农产品贸易开创了公平合理竞争的平台。从农业协议内容看，WTO对国内农业支持从2个方面予以规范：
　　1、对农业支持总量的约束和规定。农业协议规定：以1986—1988年3年国内支持总量(SMS)为基期，自1995年开始，发达国家在6年内以每年相同的比例逐步削减20％的国内支持总量，发展中国家在10年内以每年相同的比例逐步削减13％的国内支持总量。
　　2、对农业支持范围的约束和规定。WTO农业协议把国内支持农业的政策措施分为两类：一类是基本上不会对农产品生产和贸易造成扭曲的支持政策，称为“绿箱政策”。它是政府在执行农业计划时制定的，其费用是由纳税人(财政)而不是从消费者中转移而来的，而且对生产者没有直接影响的农业支持措施，因此，免予减让。主要包括(1)政府一般性服务，如科学研究、病虫害控制、培训、技术推广与咨询、商检、市场营销和促销、基础设施建设等服务，(2)以粮食安全为目的的公共储备：(3)国内粮食援助，(4)与生产不挂钩的直接收入支持，如作物保险、自然灾害救济、结构调整援助、环境或储备计划、地区援助计划等，这些方面的补贴，不要求削减。
　　另一类是对生产和贸易可能产生不公平的政策，被视为“黄箱政策”。如价格支持、营销贷款、种植面积补贴、牲畜数量补贴、种籽、肥料、灌溉等投入补贴等，这些补贴大部分要求予以削减。
　　但是，《农业协议》对“黄箱政策”也作了一些例外的规定，使“黄箱政策”中的一些补贴不受协议的约束和限制。一是给予发展中国家特殊差别待遇(即S&D)，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的支持和补贴措施，包括农业投资补贴、对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴、以及为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持等均可免予削减承诺。二是规定了农业补贴的“微量允许”，按发达国家和发展中国家区别对待，即允许发达国家对“黄箱政策”补贴(AMS)不超过农业总产值的5％，发展中国家不超过农业总产值的10％，均无须进行削减，不受农业协议的约束。农业协议还规定，没有超过“微量允许”的补贴，可以不纳入农业黄箱补贴额AMS的计算范围。三是为满足欧盟和美国的要求，农业协议规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱政策”如休耕补贴等，可纳入“蓝箱政策”，免予削减承诺，不受农业协议的约束和限制。
　　农业协议对国内支持政策的划分，也就是对国内农业支持范畴的规范，是WTO各成员国必须遵循的。因此，如何利用“绿箱政策”，加大农业支持力度，成为各国政府农业施政的一个重要导向。
　　(二)主要发达国家和地区的农业支持水平与政策调整
　　90年代中(即WTO《农业协议》生效)以来，为履行乌拉圭回合农业协议的有关规定，各成员国开始调整国内补贴政策。从总体上看，调整的总趋势是：各国利用“绿箱政策”的补贴力度逐步加大，但进展缓慢：在发达国家“黄箱政策”的补贴依然很高，同时，“蓝箱政策”也在一些发达国家开始启用。而在发展中国家，大多数农业支持的总体水平仍然很低，面临的主要任务不是如何削减“黄箱政策”，而是如何用足用好“绿箱政策”。“蓝箱政策”在发展中国家受经济发展水平的制约，很少运用。
　　据专家研究，在1986-1988年的基期间，WTO成员国农业支持以“黄箱政策”占主导地位，基期补贴AMS总值为1980亿美元，90％以上集中在发达国家。大多数发达国家基期AMS超过农业总值的20％，欧盟、日本等高达50％以上。而同期，发展中国家中有61个国家基期AMS为零值(实际是负数)，10个发展中国家AMS为正值，主要是墨西哥、韩国、委内瑞拉和巴西。此后，由于农产品价格干预等黄箱政策受到约束，许多成员国调整政策，增加了绿箱政策措施支出。据WTO估计，1995年成员国的绿箱政策补贴比1986-1988年基期显著提高，增加了54％。其中绿箱政策补贴占总支持水平的比例，美国达到76％、韩国63％、加拿大51％、日本47％，最顽固的欧盟也有21％，新西兰是绿箱政策的最忠实执行者，达100％。
　　近年来，WTO各成员国加紧了对国内农业支持政策的调整，以适应新形势下国际市场，提高农业竞争力，保障农民收益。对国际农产品贸易影响最大的欧盟和美国更是紧锣密鼓地对农业政策进行重大调整，不仅对本国和地区农产品生产与贸易产生影响，而且对世界农产品生产和贸易，以及WTO农业协议也带来了挑战。
　　欧盟：1999年3月26日，欧盟15国国家元首和政府首脑在德国首都柏林达成一项关于2000年议程农业指导政策与资助调整的全面协定，规划了财政前景、共同农业政策改革和结构性调整行动等3方面内容，被认为是欧盟共同农业政策的一项新改革。欧盟在其最新改革的共同农业政策中，将推行新农业支持政策，以使对农业的支持符合WTO规范。新政策的一个核心内容就是降低补贴价格，鼓励竞争，把对农业的补贴进一步从生产补助中分离出来，即从对农产品的价格支持转变为对农民收入的直接支持，从而达到加强欧洲农业在国际贸易中地位的目标。根据新规定，未来在市场支持价格中，谷物将减少15％、牛肉减少20％、牛奶从2005年到2006年将减少15％。这一政策旨在使欧洲农产品更接近世界市场价格，改善农产品在区域内和国际市场上的竞争力，推动欧盟内部需求和出口增长。减少的价格补贴将通过增加的直接补偿而被部分抵消，从而提高农民生活水平。
　　美国：美国农产品出口量在世界市场占有很大份额，目前小麦出口占世界市场的45％、大豆占34％、玉米占21％。农产品出口占美国农业总销售的比例高达25％。因此，农产品出口对美国农业盛衰意义重大。近年来为了解决国内农产品供过于求、农产品过剩问题，不断调整农业结构和农业出口政策，同时努力打破出口障碍，迫使别国降低农产品进口关税和农业补贴，以增强美国农产品的竞争力．与此同时，美国大搞霸权主义，“只许州官放火，不许百姓点灯。”一面长期与欧盟和其他一些农业发达国家讨价还价，迫使它们减少对农业的补贴，自身却于2002年5月2日通过一项新的农业法案，要大幅增加对农业的补贴。这意味着在今后10年，美国政府对农业的拨款将增加到1800亿美元，比现在增加了735亿，其中对农业的补贴将比目前提高70％，补贴的对象也从以前的谷物和棉花生产农场扩大到畜牧农场、水果和蔬菜生产业主。此外针对畜牧业、水果和蔬菜生产业的土地保护项目的开支也增加了80％，而这些行业过去是很少得到政府拨款支持的。
　　美国现行的农业法是1996年克林顿总统执政时签署的，其最主要的内容是自由种植和政府逐步减少对农业的补贴。美国新农业法案的出台标志着美国的农业政策发生重大转向，也是布什政府从原先反对对农业实行大幅补贴立场的倒退。美国这项旨在“有利于保证美国农业近期和长期的生存能力”的新法案，日益增加对本国农业生产的补贴，不仅将损害发展中国家和发达国家的利益，而且也是对乌拉圭回合农业协议的严重背叛。
　　欧盟和美国农业补贴政策的调整，无论未来趋势如何，我们从中看到重要的一点，那就是无论经济发展到何种程度，农业发展和农民利益归根结底都关系到国家的经济发展和长远利益，作为WTO成员国和发展中的农业大国，必须在遵循WTO相关原则的前提下，积极有效地灵活运用一切有利于推动本国农业发展、有利于保障本国农民切身利益的农业政策，推动本国农业的发展，提高农业竞争力，切实保障和提高农民收入水平。

　　二、加入WTO对我国农民收入的影响
　　(一)限制了我国政府对农业的宏观支持空间，从而间接影响农民收入
　　我国已经加入WTO，必须遵循其规则，政府对农业的支持范围和力度必将受到影响。在目前我国实施的农业支持政策中，有一部分不符合“绿箱政策’的规定，须作减让，尤其是今后在农产品价格保护制度、生产资料补贴等方面的支持措施将受到限制，这显然不利于我们通过政府干预的办法来调控市场，保护农民的利益。
　　(二)由于农产品市场的波动，将直接对农民收入产生影响
　　从长远看，由于进口农产品大量增加，有利于加快我国土地资源短缺的沿海发达地区的农业结构调整：同时也利于增加特色农产品的出口。因为80年代我国的农产品出口还是以土地资源型的农产品为主，90年代以来，水产品、蔬菜、果品、花卉和部分畜牧产品成为大宗出口产品，而这些消耗土地较少、消耗劳动较多的产业在加入WTO后，有相对优势，随着国际市场环境的改善，有利于扩大出口，从而增加农民收入。
　　但是，90年代中以来，我国农产品价格指数持续下降，1978—1996年间，农产品价格指数上升5．5倍，而1996—2000年间全国农产品销售价格指数累计下降了22．6个百分点，农民直接现金损失达3000亿元以上。但我国农产品价格仍高于国际农产品市场价格20％-40％之间，短期内农产品供大于求且价格持续下跌的趋势在农业结构没有得到根本性转变之前很难遏止，农民依靠农产品价格来提高收入的可能性不大。
　　目前我国农民收入问题的症结依然是受需求约束和农产品有效供给不足，即随着生产水平的提高，人们对低质常规农产品的需求减少，对优质的农产品需求增多，而这一问题在短期内难以纾解。常规的大宗农产品供过于求，而优质高价的农产品供给不足，农产品“卖难”和农民增产不增收的现象依然将困扰着我国农业的发展。加上近年来，随着我国农业生产成本的较快上升，粮食等大宗农产品价格已接近或超过国际市场价格，加入WTO后，国外优质价廉的农产品有可能大量涌入，由此引起国内农产品价格下跌，加重主要农产品“卖难”，影响农民收入。
　　(三)随着农村就业人口增长，就业弹性下降，农民工资性收入不会有大的增长
　　我国农民工资性收入主要来源于乡镇企业就业和进城打工收入。加入WTO后，由于乡镇企业普遍存在规模小、技术含量不高等问题，入世后面临着前所未有的市场压力，其总体规模不会有大的扩张，对农民收入增长的贡献将减少。而城市内部同样也面临着经济结构调整，就业形势不容乐观。“八五”期间，我国的就业弹性仅为0．108，“九五”期间已低于0．1。尽管有研究表明，经济每增长一个百分点，大致只能吸纳60万人就业，但是农民作为一个整体，是我国文化水平和技术水平最低的一个群体，农村劳动力的剩余，是低素质人口的过度膨胀和简单劳动力的严重过剩，因此，今后，农民收入的增长不仅难以跟上国民经济的发展，而且随着城市经济在国际竞争压力下不断追求资本增密和技术增密，经济增长对2亿多农村劳动力的吸纳作用将日趋弱化。加上城市传统产业收缩，低文化、低技术人员下岗转业，这些人成为进城农民就业的直接竞争者，而且由于下岗工人将受到更多的政策支持，从而使进城务工的农民就业机会和收入增长都受到不同程度的影响。这就意味着，未来农民不仅在农业中收入受市场冲击的影响而难以得到保障和提高，而且由于在城市和乡镇企业就业难，农民在非农行业的收入增长也将十分有限。

　　三、在WTO框架下，提高农民收入的对策思路
　　(一)改革农业保护政策和运行机制
　　在现代经济体系中，农业是一个弱质产业，因此，无论是发达国家还是发展中国家都在积极寻求在WTO框架下保护其农业的有效方式。尽管乌拉圭回合农业协议对国内农业支持总量和范围作了约束和规定，但农业保护仍然有相当大的空间，只是保护的形式和保护机制发生变化。总体而言，就是要利用协议中关于政府用于“绿箱政策”的财政性支出不需要削减的规定，用足“绿箱政策”，同时有效利用“黄箱政策”的例外规定，即协议给予发展中国家的特殊差别待遇，“蓝箱政策”和对农业补贴的“微量允许”政策，加强对农业的支持力度、尤其加强政府对农业的投入力度，这不仅在发达国家绿箱补贴中占主导地位，在某些发展中国家也占有重要地位。1997年，政府一般服务占绿箱补贴的比例，日本高达82％、美国占13％、欧盟24％、加拿大57．6％、澳大利亚61．1％、韩国64．9％、阿根廷48．1％、巴西72.3％。我国是农业大国，要真正加强对农业的重视，必须在WTO框架下，加大对农业科技研究与推广、农业基础设施、农业生态环境治理与保护、农村市场、农业信息体系建设、农民培训等方面的投入，为农业结构的调整和优化创造良好的外部环境，提高农业竞争力，保障农业的可持续发展和农民收入的稳定增长。据专家计算，在WTO框架下，我国农业每年补贴空间可达到近500亿元，比目前可增加200多亿元。我们应利用好这一空间，为农业持续发展和农民增收撑起一把保护伞。
　　(二)创新农业管理体制和运行机制，从政策上提高农民收入
　　中国农业生产和市场受冲击，农产品卖难、农民收入不能持续提高，从根本上看，这些问题不是出在农业生产者方面，而是政府的农业管理体制和职能不能适应加入WTO的需要。因此，必须加快改革现行的管理体制，加快政府机构改革。
　　行政管理体制和政府机构的改革，不仅直接关系到农业和农村经济的发展，关系到农民的切身利益，而且对整个国民经济将产生极其深刻的影响。我国已加入WTO，我们不仅要用好用足WTO规则，同时还要了解发达国家的农业行政管理模式及运行机制，借鉴他山之石，加快经营管理体制创新。
　　发达国家政府在农业行政管理方面，有以下共同点：市场机制是资源配置的基本方式，以政府干预为辅：计划基本上是非强制性的，并且主要通过经济手段和导向性的服务来实施，用经济法规保障市场运转，促进生产率提高，政府一般不直接干预生产，不直接参与农产品购销活动：政府以促进农村发展和农民收入提高为主要目标，重视农业资源保护、农村基础设施建设、农业科技推广和农民职业培训，并借助各种中介组织(尤其是农民合作组织)实现政府与农民的沟通。
　　在发达国家，农业实现了产供销领域的一体化，与此相适应，政府行政管理方面也实现了职能的一元化。WTO规则要求各国政府的经济管理部门按照市场化的管理方式来规范其管理行为，增加透明度。而我国农业行政部门机构设置重复、互相掣肘，普遍存在信息传递不畅的问题，行政的不透明，存在所谓的“部门利益”和“地区利益”，以致造成效益低下，腐败滋生。因此必须创新农业管理体制和运行机制，增加决策过程和政策的透明度和可预见性。改变以往通过各种文件、通知和规定来干预经济活动的弊端。以WT0市场准入原则为指南，逐步减少直至取消计划经济时代的数量管理措施，如项目审批、物价审批、在对外经济活动中的行政审批制、配额和许可证等措施。实际上，为适应加入WTO的需要，我国在“十五”计划中就政府管制和行政审批制度等方面进行了改革，我们应在“十五”计划精神指导下，深化政府体制改革和机构改革，减少农业经济活动中的政策成本，为提高农业竞争力，增加农民收入保驾护航。
　　(三)创新农民组织
　　目前在我国农业组织结构中，是以政府和农户的两极结构为主，在政府和农户之间缺少非垄断性的各种服务组织、非政府组织(如行业协会)以及农民的自有组织。加入WTO后，如果仍以个体农民作为“绿箱政策”的施政载体，仍然要个体农民面对规模经济下生产的国外农产品，以及面对越来越严重的新的贸易保护形式——绿色壁垒的冲击，要求农民与上述种种相抗衡，显然是不现实的，结局也是可想而知的。
　　因为在与城市集团进行产品和服务的市场交易中，分散的农户天然就处在弱势地位，如果农户不能联合，即使政府给予干预和保护，也无法避免农民利益的流失。国外经验表明，农户只有按照合作社原则联合起来，才能改善自己的市场谈判地位，保护自己的利益，使农民参与市场交易活动的主体从个人转变为合作社。通过合作社的经营活动来获得农民的市场利益，这是保护农民利益的根本办法，也是持续提高农民收入的出路。目前，在发达国家，各类行业协会和民间环保组织以及非政府机构已成为农民利益的代表，在政府与市场之间起着重要的桥梁作用，是保障农民利益的组织保证。近年来，我国农业经济活动者创造了许多有利于提高农民收入的经营模式，如“公司+农户”等，但是由于利益机制始终无法解决，实际上农民始终无法成为农产品加工增值和市场利润的分享者，无法在农业产业化的链条中得到应有的利益。今后，政府应加强对农民经济合作组织的引导、规范、扶持和推动，使农民拥有自己的经济组织和经济利益的代言人。
　　(四)扩大农民就业渠道，增加农民非农收入
　　目前，我国农村人口占总人口的80％以上，农村劳动力占社会总劳动力的60％，而农业总产值仅占GDP的16％，农产品出口额占出口贸易总额的4．9％。例显然，用如此多的资源和如此低下的效益来增加农民收入不仅是不经济的，增长潜力也是相当有限的，同时由于农民收入的增长不仅取决于收入总额的增长，而且也取决于农业人口数量的减少，因此，增加农民收入不能主要依靠农业，而必须加快农村劳力向非农产业转移，在非农产业中寻找农民增收的途径对未来提高农民收入至关重要。
　　一是要结合实施积极的财政政策，增加对农村道路、供电、供水、通信等基础设施建设的投入。我国农村人口占总人口的2／3，但是政府财政用于农村发展的各类支出仅占总支出的10％-15％，占GDP总量比重的1％。由于国家投入政策明显偏向城市，城乡差距不断扩大。2000年，城镇居民家庭人均可支配收入比1997年提高23％，而农村居民家庭人均纯收入仅提高10．5％，城乡居民家庭人均收入差距为50年来的最高峰。因此，必须改变国家投入偏倚城市的政策，加强对农村、农业和农民的投入，改善农民在生产和经营活动中的劣势地位，提高农业竞争力，增加农民收入。
　　二是积极发展小城镇建设，加快城镇化进程。要以城镇为中心，大力发展劳动密集型产业，尤其是服务性产业，以产业的扩张来增加劳动力就业数量，同时鼓励农民全方位发展多种所有制经济和多种经营形式，走劳动与资本相结合的创业道路，开辟农民增收的新领域。
　　三是加快户籍制度改革，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和人为规定，使进城农民不仅享受与城市居民一样的政治自由权利，而且与城镇居民同样享有在基础教育、职业培训、公共卫生、基本医疗服务、计划生育等方面的服务，享有同等的自由选择职业和工作的权力，从而增加农民就业机会，提高其收入。

　文章来源于：《亚太经济》