一、农业发展面临的投融资问题

1.农业发展需要大量的资金投入。

当前我国农业发展步入增强农业发展后劲、提高农业综合生产能力、促进中国农业迈上新台阶的关键时期。在这种情况下，中国农业发展要实现质的飞跃，必须调整农业结构；依靠科技进步促进农业和农村经济的发展；增加农民收入，启动农村市场；提高我国农业在生产规模、基础设施、外部环境、价格、质量、市场服务和市场体制方面的国际竞争力，应对WTO的挑战。要实现这些目标，除了进行体制、制度方面的改革外，都需要付出相当的改革成本，需要资金和政策的支持。特别是当前的农业结构调整和适应加入WTO的要求，更需要增加对农业的投入，并制定相应的财税扶持政策。因而安排好农业投入的资金来源是一个必须解决的重要问题。只有这样，才能使我国农业既摆脱“瓶颈”部门的现状又能够得到长远发展。应当指出，农业是国民经济的基础，是关系国计民生的重要产业，在发展农业过程中，国家财力支持不仅是责无旁贷的，而且应当说支持甚至保护农业的发展是政府和财政的一项基本职责。

2.分配政策的调整，使中央政府对农业的长期投入有所减少。

改革开放以来，为改变农业作为国民经济主要积累源的状况，国家对农业资金分配政策进行了重大调整。一方面提高农副产品收购价格，对农民实行税收优惠，对农业生产资金进行优惠供应，这对于增加农民收入调动农民生产积极性发挥重大作用，给农业生产注入了活力，另一方面，财政支农支出占财政支出的比重却一直徘徊在10％以下。这一比重在“六五”期间为 8.8％，“七五”期间为9.08％，“八五”期间为8.52％。值得一提的是，在财政支农资金中，农业基本建设投资占有非常重要的地位，它是构成农业固定资产、提高农业生产能力的重要资金来源。但从实际看，在财政农业支出比重下降的过程中，农业基本建设支出下降的幅度更大。1979年农业基本建设投资占财政支农支出的比重为 35.6％，但在“六五”、“七五”、和“八五”期间，这一比重仅为20％左右，1995年仅为19.1％，财政支农资金的下滑，无疑会影响农业发展后劲的增强，阻碍农业综合生产能力的提高。

3.受局部利益、眼前利益的诱惑，地方政府对农业投入不仅总量不足，而且投入结构不合理。

地方财政是支持农业发展的重要方面(财政农业投入中的80％左右资金由地方支付)，但由于农产品的相对价格水平偏低，农业部门盈利水平长期处于偏低状态，导致投资农业难以形成有实际意义的利润规模，从而地方政府缺乏自觉安排和增加农业投入的积极性和内在机制，致使地方财政农业投入状况呈现不断恶化的势头。这主要表现在： (1)地方财政支农支出增长率明显滞后于地方财政总支出的增长率。如1994年整个地方财政的总支出增长了 17.8％，而支农支出仅增长了0.9%。(2)地方财政的农业投入比重不断下降。1994年以后，地方财政农业投入比重基本上一年下降1.5个百分点。(3)地方财政农业投入结构不尽合理。地方农业投入直接用于生产的支出比重下降，用于各项农业事业费支出的比重则不断上升，而农业事业费内部的人员机构经费增长较快，业务经费则增长缓慢。此外，近年来地方财政的基本建设投资也呈现不断削减的态势，这无疑是导致当前我国农业生产条件恶化、抵御自然灾害能力下降的重要原因之一。(4)财政支农资金到位率低。在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，这进一步削弱了财政支农资金的规模。据统计，国家财政对农业投入一般有30％不能及时到位或根本不能到位。

4.农业投资经济效益低，缺乏对市场资金的吸纳能力。

在市场经济条件下，对于农业这样属于非排斥性与非竞争性不完全且具有外部效益的混合产品，为了适当减轻政府负担可以采取由政府和市场提供的方式。农业发展所需要资金除可来源于政府的投资外，也可以从其他途径获取。例如银行贷款、资本市场、外资投入、企业自筹、农民积累等渠道。但由于农业生产“投入多，产出少，经济效益低”的特点非常明显，不仅难以吸引非农业部门资金，就是农业部门自身即便产生了利润也不大可能转入农业进行再投资。

综上所述，我国对农业投入不仅总量不足，而且结构不合理，从而对农业可持续发展、农业综合生产能力的提高带来负面影响：第一，农业基础设施老化失修，不能发挥应有的效用，目前在全国8.2万多座大中型水库中，40％以上是病险库；17.7万公里的江河防洪土堤年久失修，防洪能力下降；60％以上的排灌设施急需维修， 280多万眼机井电机中的大半已到更新年限。第二，农业抵御自然灾害能力下降，许多河道淤积，防洪排涝能力减弱；许多地方生态环境恶化，土地沙漠化严重，导致气候异常，自然灾害频繁发生，对经济发展造成严重损失。第三，各种农业资源得不到应有的开发，要提高农业的劳动生产率，必须加大对各种农业资源开发的力度。但由于对农业的投入不足，使荒地的复垦和新开垦工作受到限制，农村的基础教育、农民的技术培训得不到有效的保障，导致中国农民整体素质低下，文化水平与科学技术的接受能力受到约束。最后，农业科研经费投入严重不足，再加上缺乏科研推广人员，农业科技人员待遇偏低等综合原因，致我国农业科技的推广应用速度非常缓慢。总而言之，农业投入的不足已经成为制约我国农业乃至整个国民经济发展的最主要因素，在今后的农业发展中，建立一个稳定的农业投融资机制已显得犹为迫切。

二、解决农业发展投融资问题的基本思路

从对我国农业增长的数量分析结果来看，物质投入的增长将在今后一个较长的阶段决定着中国农业发展的速度。要使中国农业在农业资源存量下降的条件下，保持一定的速度发展，只能依靠资金及其他物质要素的扩张。而当前我国农业发展却面临着资金需要量巨大、G政府投资有限、利润率低对市场资金缺乏吸引力的问题。在这种情况下，解决这一问题的基本思路可确定为：划分阶段、划分范围、实出重点。所谓划分阶段，就是在不同的发展阶段应采取不同的筹资策略。所谓划分范围，就是对不同的农业发展项目区别各级政府投资范围。所谓突出重点，就是针对当前我国财力有限的现实，把资金用在关系农业发展命脉的重点领域。

1.划分阶段

农业发展是一个长期的过程，不可能一蹴而就。从资金筹措的角度，我们可将今后我国农业发展分成相互联系的三个阶段：

(1)农业发展早期即当前阶段，以政府投资为主，以吸纳市场资金为辅，农业发展早期首先要开发其基本的基础设施，如交通、通迅、水利、科技投施、基础教育、卫生、环保设施等。这些设施的建设，具有投资大、周期长、直接经济效益低，跨行业、跨地区、组织实施难度大等特点，对市场资金不具备吸引力或吸引力很弱，但对这些基础设施的投资又具有较大外部经济效益。因此，当前，农业发展的投入需要由政府提供，或者是中央政府提供，或者是地方政府提供，为经济发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。

(2)农业发展中期，以吸引市场资金为主，以政府投资为辅，一旦农业发展进入中期，那些需由政府提供的具有较大外部效应的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓，而此时农业的资源优势、劳动力成本优势、潜在市场优势以及科技优势必将迅速突显出来，大量的商业性投资机会必将蜂拥而至。由于这一时期农业开发已经具有明显的经济效益，对以追求利润最大化为目标的市场资金必将产生强大的吸引力，因此，这一阶段农业发展主要以吸收各种类型的民间资金、商业银行信贷资金、股票、债券、基金等资本市场资金以及大规模利用外资为主，而国家投资只限于对市场在农业资源配置、收入分配等领域的失灵或缺陷进行补充与纠正。

(3)农业发展成熟阶段，以自我积累、自筹资金为主，以政府投资为辅，经过早期的基础设施建设、中期的商业性开发，农业的发展将呈现出一派蓬勃发展的崭新局面，自我积累能力和“造血”功能大大增强，筹措资金的市场机制会有效运转起来，农业投入的资金主要来自农业部门和农户自身的积累，国家投资只是发挥辅助作用。

2.划分范围。

农业发展是一个内容很广的概念，其中既包括经营性项目，也包括非经营性项目；既包括经济类项目，也包括社会、科教文卫、环保等项目，不同的项目对资金筹措方式也提出了不同的要求。

首先，划清政府和市场的投资范围。一般认为，凡是能够通过市场调节的领域，由市场根据等价交换的原则来实现，如农业生产中农民使用的农机具、农业设施等固定资产和农药、化肥、薄膜等流动资金的投资适宜由农民自己来承担，主要原因在于这些投资所形成的效益分割，成本与效益的对比关系比较明显。政府的支农支出主要集中在那些具有较强“外部效应”牵涉面广、规模巨大的领域。如农村经济结构调整、农业基础设施建设等等。

其次，划清各级政府的投资范围。根据谁受益、谁负担的原则，中央政府主要承担关系国家经济发展全局，属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的项目的投资。如大江大河的治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等；省级政府的投资范围，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农业水利事业发展项目，重大科技成果推广应用等；市地县级政府应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系建设及推广先进适用的农业技术等。同时对本应由某级地方政府承担又无力承担的重要支农项目，上级政府乃至中央政府应予以支持。至于跨行政区的区域性支农项目，上级政府应加以协调甚至从财政上给予必要扶助。

3、突出重点。

在农业发展早期阶段以政府投资为主，在政府财力有限的情况下，为提高财政资金使用效益，应实行突出重点的资金使用政策；(1)大力支持农村结构调整；(2)支持基础设施建设和生态环境保护；(3)支持优质棉粮油等大宗农作物的生产；(4)增加对农业科技开发与推广，农业化和社会化服务体系的投入；(5)支持农产品价格和流通体制调整的改革，给予必要的补贴，兴建粮食仓库，建立粮食风险基金和储备基金；(6)支持农村贫困地区脱贫致富等。

三、政府主导的市场化投融资策略

从中国财政收入的现实情况来看，农业发展所需要的巨额资金不可能主要依赖政府长时间大规模的投入。为减轻政府压力，在任何阶段都要积极从资金市场上筹资。但同时，我们也必须认识到，由于农业在国民经济中的重要地位以及自身面临的自然风险和市场风险的特点，在市场经济条件下，政府应承担起义不容辞的投资主体的责任，并通过各种政策措施引导其他市场主体增加对农业的投入，建立多元化的农业投资体系。有鉴于此，我们认为在农业发展投融资策略的选择方面，应建立政府主导的市场化投融资策略：充分发挥政府投融资的导向功能；充分发挥政府财税政策的诱导功能。

1.增加各级政府的农业投入

政府始终是农业投入的重要渠道，特别是在农业发展的早期阶段。为了更好地实现农业的快速发展，改变农业投资中的随机性，需要尽快制订和出台农业投资法，以规范中央政府和地方政府的农业投资行为。

从长远来看，农业发展的资金应当主要来自农业部门和农民的自我积累，所以，政府在增加农业投入的同时，要注意发挥政府资金在引导农民的农业投入方面的作用。总结我国和其他国家的经验，今后在利用政府资金引导农民增加农业投入方面，可作好以下几点：第一，建立财政支农周转金制度，取消对农业生产的直接拨款的制度。第二，利用匹配投资法，引导农民进行生产投入。匹配投资法是以政府资金为引导，按一定的比例由集体和农民匹配投入，组成对特定农业生产建设项目投资整体，从而形成政府、集体、农民多层次的农业投入机制。第三，实行以奖代补和以工代赈，鼓励农民投入。

2.建立健全市场机制的投融资功能。

政府对农业的投入，在一定意义上说，是为农业发展提供良好的外部条件。在此基础上，农业发展需要大规模从资金市场上筹措。

(1)充分发挥银行信贷杠杆作用。金融机构贷款也是农业投资的资金来源，但在农业投资盈利率较低的情况下，金融机构一般不愿意将大量信用资金投放于农业部门。在这种形势下，可以通过政府对农业银行、农村信用合作社的农业贷款行为予以补贴，调整农业发展银行的经营范围，建立农村担保、财产抵押制度等途径，重建农业金融体系，支持农业的产业化经营，支持农村的小城镇建设，支持农村的消费信贷发展，以扩大内需，促进整个国民经济的持续发展。

(2)大力推行股份制，提高直接融资比重。利用直接融资方式筹集农业发展资金，能够减轻政府投资和银行信贷投放的压力。而直接融资的关键是实行股份制。

3.充分发挥财税政策的诱导功能，吸纳市场资金进行农业投入。

为了筹集农业发展所需资金，还必须充分发挥政府的主导作用，制定和实施一系列优惠政策，营造农业投资的盈利环境，使其农业投资回报率不低于全国平均利润率，鼓励和吸引民间和外国资本进入农业开发性投资领域。根据目前农业发展的实际，政府可采取的诱导政策有：对于社会效益显著而利润微薄的项目，政府可以采取投资补贴和贷款贴息的方式吸引社会投资；对于那些风险较大的经营性投资项目，可由政府在建设初期注入资金“诱导”，或者由政府投资建成，待建成后转让给市场投资主体经营，再将所得资金进行“滚动开发投资”；对于农产品加工、储藏、运输、保鲜等二、三产业的发展，实行减税或轻税政策。同时，要尽快研究调减农业特产税的办法，支持农业种植结构调整，促进农业发展；对于农村股份制企业给予一定期限内的税收优惠、贷款贴息政策，提高农业生产和流通的组织程度，等等。通过优惠的财税政策，广泛吸纳社会资金，形成多渠道、多形式、多层次的资金筹集网络，从而建立起多元化的农业投资体系。