作为世界上贫困与发展问题较为突出的国家之一，大规模的政策介入是中国农村反贫困的特点和优势之所在。在中国转型发展的特殊历史时期，市场机制将在经济发展中发挥越来越重要的作用。进入新的世纪以后，中国农村贫困状况也发生了一些根本的改变。在这样的背景下，政府干预农村反贫困无论在形式上还是内容上都势必要发生一些明显的变化。


■中国农村反贫困离不开政府干预
综观发达国家和发展中国家的反贫困行动，我们不难发现，不管是何种类型的国家，贫困现象都是在一定的政府干预下得到缓解和消除的。现阶段中国农村贫困的特点和中国的具体国情，都决定了政府进一步干预农村反贫困的迫切性和必然性。


1)收入差异仍表现出明显的地域性和区域性特征。
改革开放以来，中国的收入分配状况发生了巨大的变化，财富分配的不平等表现得越来越明显。近年来国内学者运用基尼系数对中国收入差距状况的权威估计结果，大致都在0.4甚至在0.4之上，这表明目前中国的收入不平等已经达到相当的程度；而收入水平差异过大，历来都是影响社会稳定和经济发展的一个最为重要的因素。对于造成中国收入分配不平等状况的主要原因，国内有关收入差距的研究一般认为：在中国，纯粹的阶层收入差距并不严重，城乡收入差距是导致基尼系数增大的最主要原因，其次为地区收入差距。


2)级差土地收入的客观存在需要从政策上予以补偿。
中国农村贫困具有明显的地缘特征，由于土地质量偏低、距离经济中心较远、生产中集约化程度较低以及客观存在的生态建设的负担偏重等因素所产生的级差土地收入，是导致贫困的一个根本性原因：土地质量偏低导致生产效率低下，同等投资只能获得较少的产品，个别生产价格就高于其他地区，而市场是按社会平均生产价格交换的，贫困地区在交换中利益受损成为不可避免的事实；而市场经济本身是不能改变级差土地收入问题的，从而也就很难为从根本上消除中国的农村贫困开辟道路。这就要求政府依靠政策调节，通过对贫困人口分布集中地区实行特殊优惠政策来调节客观存在的级差土地收入问题。


3)贫困农村尚缺乏自我发展的潜力。
贫困农村的自我发展潜力突出地表现在地方发展环境相对落后和劳动者素质明显偏低两个方面。大规模扶贫开发至今，贫困人口的生存和发展环境虽发生了重大的改变，但从总体上看依然不容乐观。如果仅从人口数量的角度考虑，国定贫困县人力资源无疑是过剩的，但贫困农村的劳动者文化素质普遍偏低、卫生条件恶劣造成的贫困人口身体素质下降、人口膨胀造成的劳动力负担系数上升等现象仍普遍存在，贫困人口人力资源不足的现象还十分突出；而这又是长期历史原因与国家政策发展倾向的结果。在市场经济马太效应的作用下，贫困农村自我发展潜力的落后会更加加剧这些地区和生活在这里的贫困群体在发展中的被动局面，没有政府的干预和引导，他们将越来越滞后于整个时代前进的步伐。


4)路径依赖对制度创新的重要制约作用。
制度变迁中报酬递增和自我强化的机制，使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，即“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择"。中国农村长期在计划经济体制下运行，新中国成立后农村大规模贫困的消除和缓解也主要是政府作用的结果。为此，农民，特别是贫困农民对政府有着比较强烈的信任感和依赖性，离开了政府的政治动员、舆论宣传和组织服务，大规模扶贫活动的展开几乎是不可能的；从扶贫资金的来源看，政府将始终是中国农村反贫困资金最主要的提供者及大规模扶贫的最有力的推动者；政府制定和实施的各项方针政策，对贫困地区经济发展和贫困人群的利益所产生的影响是长期而深远的。可以说，这种路径依赖对制度变迁的重要制约作用，更加强调了新时期政府参与反贫困的必要性。


■中央政府、地方政府与贫困农民在反贫困中的博弈现象


在我国垂直式行政管理体系下，探求政府有效干预反贫困的进程，实际上是一个寻求中央政府与地方政府相互合作的过程。既然是合作，其中的一方在决定采取什么行动时，必然考虑其他方对这种行动会做出什么样的反应，于是，博弈现象应运而生，并成为事实上影响中国政府反贫困政策效果的一个最为重要的因素。政府在反贫困中的博弈现象可以分为贫困地区地方政府与上级政府之间的博弈和政府官员与贫困农民之间的博弈两个层次。


1)贫困地区地方政府与上级政府之间的博弈。
按照博弈论的理论，此博弈的参与人是贫困地区地方政府与上级政府。上级政府的行动是为消除绝对贫困、实现社会稳定发展的目标，贫困地区地方政府的行动则是具体负责使用上级政府分配的扶贫资源。由于这是一个不完全信息的动态博弈，也就必然产生委托代理问题。委托人上级政府是行为影响的一方，代理人贫困地区地方政府是行为人。在委托人对代理人监督不力的状况下，代理人地方政府就有可能偏离中央政府既定的扶贫宗旨和目标，转而追求他们自己的目的，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价；而且，扶贫总体规划和投资重点往往是由上级政府确定，不一定适合当地的实际条件，在增加了贫困地区地方政府扶贫难度的同时，也为地方政府在实施扶贫计划中的行为偏差提供了依据和借口。


在信息不完全的情况下，委托人上级政府对贫困地区投入扶贫资源量的多少，主要依据于当地贫困人口数量的多少和贫困程度。贫困地区地方政府希望在实现自身发展目标的同时能够得到更多的扶贫资源，他们通过观察上级政府的行动来获取信息，并以此确定自己在反贫困中的态度。作为代理人的贫困地区地方政府，在此博弈中可以有两种选择：将扶贫资源完全用于贫困群体的发展的积极脱贫方式或将扶贫资源挪作他用或投向对农村人口脱贫不具有直接效果的项目的消极脱贫方式。上级政府帮助贫困地区的前提是地方政府必须积极脱贫；而贫困地区地方政府只有在预期得不到上级资源投入或上级政府资源投入不以其贫困程度决定时才会去积极脱贫，否则上级政府下一期的扶贫投资就可能减少。这样，贫困地区地方政府与上级政府之间形成了4种对应关系：如果上级政府选择投入扶贫资源，贫困地区地方政府的最优战略是消极脱贫；如果上级政府不投入扶贫资源，贫困地区的最优策略是积极脱贫；如果贫困地区地方政府选择积极脱贫，上级政府的最优策略是不投入任何扶贫资源；如果贫困地区消极脱贫，上级政府的最优策略是投入扶贫资源。在上述种种组合中，没有一个策略能构成纳什均衡。这样，在监督不力和扶贫资源的投向不可观测的情形下，贫困地区地方政府为期望得到上级政府下一期较为满意的投入，会将有限的扶贫资源按其意向投放到对当地经济发展有益的项目上，同时把贫困农户的贫困状况作为要价条件，继续要求上级政府投放扶贫资源，消极脱贫由此成为地方政府的一种理性选择。


2)贫困农民与政府官员之间的博弈。
政府作为具有强制力的公共性组织，其减缓贫困的政策和措施都是通过政策制定者和政策实施者这样的官员来完成的。减缓贫困的政策主要是由中央政府制定的，与贫困人口一般不发生直接的博弈关系；减缓贫困的具体措施是由地方政府(主要是基层政府)中的官员负责实施的，所以，政府官员与贫困农民之间的博弈主要表现为政策的具体实施者与贫困农民之间的博弈。
与贫困地区地方政府与上级政府之间的博弈状况类似，贫困农户在与基层政府官员博弈的过程中，如果农民选择自强脱贫，就意味着他要付出比单纯作为受扶对象要高得多的成本，而且一旦其收入越过贫困线，他就会失去获得政府扶贫资源的机会。如此，贫困农民作为理性人，在博弈过程中自然会选择保持贫困状态作为向地方政府要价的资本来争取稍多一些的扶贫资源。此外，由于受我国传统的影响，贫困农民往往是既缺乏自我保护能力又缺乏自我发展能力的群体，其与地方政府之间的博弈更多地带有强权博弈的色彩，政府行为通过强制性的权利表现出来，再加上目前的扶贫资源多通过项目形式投放，资源管理机构和贫困农户之间存在不可逾越的障碍，基本不存在信息交流，贫困人口信息和知识的极度缺乏，为公共资源的漏出提供了便利。


在这两个层次的博弈中，最优委托权问题都没有得到很好的解决，其主要原因是中央政府作为委托人牢牢地控制了反贫困资源。这样，虽然从表面上看，中央政府是中国农村贫困的委托人，地方政府是代理人，但事实上，委托人严格控制着扶贫资金的分配、使用和管理，甚至对投资项目的直接确定。但与此不相对称的是，中央政府对反贫困资源具体使用情况的监督就没有这么严格了，因为中国农村反贫困的委托人和代理人都是政府官员，他们既是反贫困政策的制定者和实施者，又是缓贫效果的监督者，他们工作的努力程度是由他们自身评定的；而当政策的制定者同时行使政策实施者和监督者的权力时，委托权的监督往往就变得十分困难了。而且，反贫困资源的传递还是通过多个渠道进行的，存在多个委托人出于各自部门利益考虑而出现的系统性政策偏差；再加上贫困农民对政府官员的行动监督乏力，于是，贫困地区地方政府在争取项目时不辞劳苦地跑“部"进“京"，在拿到项目后却不断地在与中央政府合作与不合作的选择之间进行权衡就成为了一种“正常"的现象。


那么，一个怎样的委托权安排能够增加监督的有效性呢?在目前的体制框架下，基本思路是或者引入其他方的力量并增强穷人的组织能力来对政府的反贫困行动进行约束，或者尽量减少参与反贫困资源的政府部门的数量以减少漏出的发生，或者采取自下而上和自上而下相结合的严格的资金管理形式制约扶贫资源的流失。


■划分中央政府与地方政府的职权是新世纪中国农村反贫困的需要


在以往政府和市场在中国农村反贫困中作用的讨论中，我们一方面承认市场经济对贫困地区经济发展的影响不可阻挡，另一方面又不得不强调现阶段政府对贫困地区经济发展的扶持和引领作用，于是，在今后一段时期内，政府究竟应该强化还是弱化在中国农村反贫困中发挥作用的程度呢？


前面的分析显示，贫困地区地方政府(特别是基层政府)事实上在中国农村反贫困中发挥着特殊的作用。这也恰恰可以提醒我们走出过去单纯讨论市场与政府如何分工的误区，考虑通过划分中央政府和地方政府在中国农村反贫困中的不同职权，实现政府间的有效合作，来提高政府参与反贫困的效率。在具体操作中表现为，在中央一级政府提倡“大政府、小市场、小社会"的反贫困干预模式，在贫困地区地方政府则提倡“小政府、大市场、大社会"的反贫困干预模式。


“政府主导型"模式在中央政府层次给予突出的强调，是基于如下考虑：首先，不论国内、国外，计划经济还是市场经济条件下，增强贫困人群的自我发展能力都是中央政府义不容辞的责任；其次，市场发育不完全或缺损是中国农村贫困地区的一个突出特征，而中国农村贫困地区市场经济的发育和完善有赖于中央政府政策上的扶持和倾斜。中央政府通过宏观经济指导和倾斜政策的实施，可以弱化市场化初期贫困地区发展的阻力、降低过渡期成本、加速这里的市场化改革进程；第三，中央政府如果不主动出面保护贫困农村的利益，地方政府就会实施自我保护、破坏市场规则。可以说，没有中央政府的支持和引导，全国性的扶贫开发根本无法启动。此外，在WTO框架内，发展中国家的中央政府对贫困人口、幼稚产业及落后地区的适度倾斜和保护政策也是得到世贸组织规则允许的，它基本上属于“绿箱政策"的范畴，符合WTO的基本原则和宗旨。


中央政府在反贫困中主导型作用的发挥主要为：依靠产业政策和产业布局规划促进贫困地区比较优势项目的发育；通过区域政策和地区发展政策对贫困地区的级差地租损失进行补偿；为私营经济和外资在贫困地区的引进和大规模发展提供宽松的政策环境；以改善基础设施为基础手段降低贫困地区的交易成本；继续深化土地制度改革、规范村民自治，完善社会保障体系建设，为提供贫困人口的体力和智力素质创造条件。


如果说中央政府在中国农村反贫困中应避免“缺位"现象(即放任市场经济对贫困人口的冲击)的发生，那么贫困地区地方政府在长期“政府主导型"模式的影响下，则应避免“越位"现象的继续，即反贫困资源和反贫困活动完全在政府的管理、控制和使用之中运作。
在中央政府为贫困地区市场经济的成长营造环境的同时，贫困地区地方政府(特别是县级地方政府)应转而履行市场经济体制下政府的一般功能：建立健全市场机制、优化经济社会发展软环境、吸引社会资源(主要为非政府组织和企业)参与农村扶贫开发。它的职权限定在提供地方性的生态环境和基础设施等公共产品和准公共产品等方面，在非政府组织和企业活动的领域，地方政府的角色应更多地表现为仲裁者，而不是当事人。


当然，要实现中国政府与贫困地区地方政府在反贫困中的职权划分，现行的政府扶贫管理体制中有几个方面需要作出调整：首先，要提高和规范中国农村的现行扶贫标准，即使仍沿用目前的单一收入指标，也应该尽可能地与国际标准靠拢(即每天1美元)，并注意将扶贫政策所包含的经济功能和非经济功能分开，让扶贫资金只承担经济上的功能，按市场机制运行，而以其他手段承担非经济功能(如对老革命根据地、边疆地区提供的特殊优待与扶贫政策相分离)。其次，应调整农村反贫困的目标瞄准机制，以达到既降低管理成本又提高瞄准精度的目的。在尽可能直接利用现有的组织资源的前提下，可考虑在县乡之间寻找瞄准的最佳点，对于那些贫困乡镇个数占该县全部乡镇个数达到一定比例(例如50％以上)的县，仍以县作为扶贫资金投放的瞄准目标，而不必增加乡镇的扶贫人员编制；对那些贫困乡镇个数占该县全部乡镇个数比例比较低的县，实行将瞄准目标直接定位于乡的机制，同时还可从县里抽调部分工作人员到县内有限的几个乡去充实乡一级扶贫工作的力量，以降低工资成本，提高扶贫工作人员的素质；对于那些不在一个县的地域范围内，又恰恰在地理位置上相临分布的比较集中的几个乡镇，可以该地区为扶贫的瞄准目标，打破地域界限，集 中几个县的现有扶贫力量，组织领导该地区的扶贫工作，而不增设新的扶贫人员，减少制度创新方面的工作量。第三，严格区分不同类型扶贫资金的使用范围和资金管理办法。对财政扶贫资金，我们建议将其全部用于贫困地区基础教育事业的发展；对以工代赈资金，可采取“报账制"方式，避免资金的流失；对信贷资金，可考虑通过将其以项目形式委托给NGO（非政府组织）组织运作并提高贷款利率的方法来减少寻租行为的发生。


综上所述，在今后一段时期的农村反贫困中，中央政府是发动和组织的主导，地方政府是优化扶贫环境的主角，二者在不同层次上构成角色的互动，共同完成中国农村扶贫开发的现实运作。但是，中国农村反贫困中中央政府和地方政府的这种分工合作模式也不是一成不变的，随着贫困地区市场机制的逐步完善，中央政府对市场的替代作用将趋于弱化，全国统一的大市场将最终形成。