1978年的改革开放，打破了我国传统计划经济的超稳定状态，国民经济悄然走上了市场化道路。随着1992年我国社会主义市场经济目标的确立以及加入WTO的需要，国民经济转轨的步伐加快，我国农业政策也随之发生了某些重要变化，主要呈现出以下特征：
　　
　　(一)农业政策环境处于双重转换阶段
　　
　　跨入21世纪的中国，依然处在由计划经济向市场经济的转轨阶段，市场化仍是中心任务。根据我国经济发展的战略目标，要到2010年才初步建立起社会主义市场经济体制的框架。而一个比较成熟的市场经济体制，可能要到本世纪中叶前后才有望形成。因此，转轨阶段的传统计划经济与现代市场经济的碰撞，将在社会、政治、经济与文化等领域频繁出现，使得中国农业政策制定与运行的环境处在剧烈变动之中。此外，我国作为一个发展中大国，正在经历由发展中经济向发达经济的过渡，现代化是一个持续追求的目标。尽管按常规指标我们已进入工业化中期阶段，但是严重滞后的城市化进程，例如1999年中国城市化率仅为30.89%，而正常水平应在50%以上，迫使我国无法走一般发展中国家此阶段一心一意返哺农业的发展道路。再加上大国经济对世界农产品市场的重要影响，中国农业政策的一举一动倍受主要农业贸易大国的关注，所受到的政策监督和要求调整的压力也是一般发展中国家难望其项背的。可见，中国农业政策是在体制转轨和发展阶段跃迁相互交织在一起的复杂环境中运行的。
　　

(二)农业政策目标在增加农产品有效供给与增加农民收入间徘徊
　　 我国农业自从20世纪 90年代中期进入新阶段以来，农产品供给由全面短缺走向总量基本平衡的结构性、地区性相对过剩”。同时，农民收入增长速度却逐步下降。 2000年农民人均纯收入比1999年增加2%，但增幅创下1997年以来连续4年下降的纪录(陈劲松等，2001)。因此，农业政策的主要目标由以前的单纯保证粮食、棉花等主要农产品的稳定供给，转为增加农产品有效供给与增加农民收入的双重目标。在短缺经济条件下，增加农产品供给与增加农民收入的目标是一致的，相反，两大目标之间常会产生矛盾。例如，近几年，我国粮食生产和农民增收表现出一种反向关系，即粮食种植越多，农民增收就越缓慢，甚至是负增长(马晓河等，2001)。即使是增加农产品有效供给，从理论上讲，似乎既可以增加农民收入，又能满足优质农产品的需求，缓解个别地区部分农产品的供应不足。但是，由于农产品质量标准体系远不够完善，市场机制发育不全，优质优价还不够普遍，使得农产品有效供给与无效供给难以区分，农产品“有效”供给的增加往往表现为总供给的增加，导致农产品价格持续低迷，农民增收乏力。
　　但是，2000年全国粮食较上年减产4500万吨，减产幅度达到9%，是改革开放以来减产幅度最大的一年。因此，最近一段时间，我国的粮食安全问题，又重新引起人们的高度重视，甚至有人认为，要高度警惕。但有的研究报告却认为，只要始终注意保护和提高粮食生产能力，粮食安全不会出现大的问题(马晓河，王为农等， 2001)。这样一种较为复杂的舆论环境，可能会对政府决策层产生影响。这从2001年7月《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中可窥其一斑。目前只允许在广东、浙江、江苏、北京、上海等8省市搞粮食购销市场化试点，对粮食主产区却继续实施“三项政策，一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革，粮食市场还未整体放开。表面看来，粮食主产区不搞粮食购销市场化改革，仍执行以前的政策，是为了提高农民种粮收入，实际并非如此。照此逻辑推理，粮食购销市场化的政策似乎只能提高主销区农民的种粮收入，而不会提高主产区农民的种粮收入。同样的政策，主要因为产品的空间分布格局不同，而会在一个国家不同地区产生相反的政策结果，这似乎有悖常理。虽然未经实证检验，但根据一般的政策原理分析，粮食购销市场化可能对主销区农民种粮机会成本的减少明显高于主产区，除此之外，我们有理由怀疑这可能是一种政策悖论。产生这种悖论的深层次原因可能在于，政府不允许粮食主产区搞粮食购销市场化改革的表面、公开化的目标，与其内在、隐含的目标不一致造成的。后一目标可能是国家为了在粮食主产区掌握充足的粮源，保证粮食稳定供给，通过顺价销售，削减粮食亏损挂帐所造成的巨额财政亦字。至于增加农民收入则属于其次的目标。如果在主产区也推行粮食购销市场化改革，打破收购垄断，农民既可以享保护价的支持，又能公开在市场价与保护价之间自由选择交易对象，从而挤掉国有粮食部门拒收限收、压级压价、变相出卖垄断收购权等方式掺入保护价中的“水分”，农民增收还是减收似乎不难判断。直接冲击的倒是政府的隐含政策目标，要么抬高购粮成本，要么难以控制粮源，而且顺价销售更是雪上加霜。由此可见，政府一方面想千方百计增加农民收入，另一方面又顾虑市场化运行下的农产品地区性、结构性过剩消失，供求基本平衡格局被打破，从而难以保证粮食等农产品的稳定供给，由此形成了政策目标重心摇摆不定的局面。


　　(三)农业政策具有半计划性、半市场性，手段比较单一
　　 在转轨经济的环境中，一方面，农业的计划经济手段虽然比改革开放前显著减少，但仍比较明显。主要表现在利用行政手段控制粮棉等大宗农产品，以及化肥等农用生产资料的生产和流通领域。例如，当前仍在实行的粮食省长负责制，省际间粮食收购价格衔接会议制，蚕茧的省级政府定价或省级政府指导价，以及化肥出厂价格的政府指导价及必要时的零售最高限价，都带有计划手段的色彩。另一方面，市场化手段的运用范围不断扩展，几乎遍及除粮食、化肥外的所有领域。当然，这些领域市场化手段所发挥的作用，因其市场机制的发育程度不同而参差不齐。其中，曾经被行政手段严格控制的棉花流通领域，正在大力推进市场化改革，2000年上半年先后在全国棉花交易市场竞卖了部分国家储备棉、新疆棉，并进口了部分高等级棉花，成功地稳定了棉花市场价格。目前政策性贷款已准备逐步退出商品棉经营领域。而市场杠杆作用较弱的部分则集中在农村要素市场，特别是土地和资本市场发育滞后，致使有限的耕地资源难以按效率高低适度集中，农户生产和流动资金供给不足，抑制了农业综合生产能力水平的提升。在支持农业的政策手段中，主要采用价格手段，其他支持措施很少。1990年代粮食、棉花的大幅增产和农民增收，主要是政府提价收购因素刺激的结果，至于以优惠价格配售化肥、柴油等政策措施的作用并不显著。到了下半期，农产品提价空间已不复存在，政府欲通过价格手段增加农民收入已显得捉襟见肘，凸现出政策手段的匮乏，难以满足农业政策目标的实现。


　　(四)农业政策正从负保护向正保护转换，但力度不够
　　 进入1990年代以后，我国逐步跨人工业化中期阶段，农业为工业提供资本积累的使命基本完成。要求工业反哺农业的呼声日渐增强，于是，国家开始改变以往剥夺农业的政策，逐步向支持与保护农业的政策方向转变。据有关研究显示(见下图)，我国以生产者补贴等值 (简称PSE)衡量的农业保护率正从负保护向正保护转变(徐逢贤等，1999)。从下图可见，尽管国家从1994年以后明显加大了对农业的支持与保护力度，但很不稳定，具有波动性。到1997年，农业虽已接近正保护水平，但仍处在负保护状态，表明对农业的支持力度与我国所处的发展阶段相比，还有相当大的差距。另据程国强 (1999)计算，1993年、1994年和1995年我国总 AMS分别为-434.94亿元、-1000.54亿元和 -792.75亿元，三年平均为-742.75亿元，也说明我国的农业支持力度比较弱。（表略）
　　数据来源：1991年和1992年数据引自潘盛洲(1999)，第122页；其余数据引自徐逢贤，唐晨光，程国强等(1999)的课题研究报告，第181页


　　(五)边境措施对农产品保护出现结构错位
　　1990年代以后，我国的主要农产品经多次提价，价格逐渐接近甚至部分产品已超过国际市场价格水平。为防止国外低价农产品对国内市场的冲击，一是对普通农产品征收较高的进口关税；二是对重要的粮、棉、油产品实行许可证、配额、国营贸易及动植物卫生检疫制度四重非关税限制(李岳云，2001，第100页)。就关税保护而言，目前我国农产品关税设置不合理，粮食等大宗商品进口数量很大，但关税很低；而许多小商品进口数量较小，关税设置却很高。因而虽然农产品关税的算术平均关税高达46.1%，但加权平均税率仅为15%左右(徐逢贤等，1999，第333页)。之所以出现这种情况，是因为政策的惯性作用，导致现行农业政策仍保留着短缺经济的某些特征。在粮食等农产品短缺条件下，为了保证供给稳定，避免价格上涨过高，保护城市消费者利益，只得采取低关税政策，以国际市场的低价农产品来平抑物价，这符合当时的国情。但在目前农业已摆脱短缺经济的困扰，进入新阶段以来，这种粮食等大宗农产品的低关税政策，与增加农民收入的目标是相抵触的。


　　(六)政策实施对象的主体为数量庞大的小农户
　　 据统计，1999年全国乡村总人口为9.22亿人，农产为2.38亿户，其中非农收入不超过 10%的纯农户占62%，达1.48亿户。正是因为政策实施的对象主体为巨量的小农户，决定了我国任何一项以农户为作用对象的政策，其执行成本之高昂，情况之复杂，是那些农业人口不到 10%的欧美发达国家所无法比拟的。因此，为了增加农民收入，在借鉴发达国家有关农业政策时，不得不考虑这种农户结构和数量的差异对政策手段的影响。


　　(七)粮棉政策变动频繁，波动性强
　　 中国农业政策的重点是围绕粮食、棉花等大宗农产品设立的一系列政策安排。对粮食政策来说，1990年代前半期实行了购销同价，变双轨制为单轨制的市场化改革。进入后半期，最突出的就是推行“三项政策，一项改革”的粮食政策，但此项政策在执行中遇到重重阻力，容易走样，因此，政府不得不对粮食政策频繁修补调整。1995年至2001年，国务院发布的与粮食有关的政策文件多达 13份，平均每年约2份。对棉花而言，其出台的程度次于粮食。因为棉花曾实行“三不放开”的严格管制政策，与市场化的改革方向背道而驰，在执行中与转轨经济的市场环境不断产生摩擦和碰撞，迫使政府增加调整频次。归根结底，农业政策尤其是粮棉政策波动性强，主要原因在于，一是转轨经济的市场环境变化迅速。市场化乃大势所趋，而农业政策的行政干预过强，与正在形成的市场经济体制冲突不断加剧，迫使政府频繁调整。二是政府对农业政策尤其是粮棉生产经营的具体环节干预过头。一项政策安排对经济主体的活动干预得越具体，其变动就越频繁。因为经济主体的具体活动，面临的情况千差万别，很容易变化，一项政策安排要想适应或控制多变的具体活动，只好频繁调整，从而造成政策的多变性。


　　(八)农业政策的地区差异性突出，执行中的弹性空间大
　　 由于我国地域辽阔，区域经济发展不平衡，各地区的政策运行环境差别较大，一些旨在调控具体生产经营活动的农业政策，如粮棉政策，就只得照顾各地区的差别情况，进行分类指导。最典型的莫过于2001年7月31日颁行的粮食流通体制改革政策，将粮食政策区分为主产区政策、主销区政策和其他地区三类政策，在其他地区中粮食多的省份可参照主产区政策执行。同期颁行的棉花流通体制改革政策中，单独对新疆棉区的棉花政策给予了指导。可见，地区差异性对我国农业政策的影响无法忽视。这就是为什么许多农业政策，中央政府只规定基本框架和思路，而将具体规定交由省级政府去制定和执行的原因之所在。正因为如此，政策执行中的弹性空间难以避免。具体执行政策的地区和部门，因其经济人属性，往往从追求本地区和本部门利益最大化的角度出发，打着“本地区或部门情况特殊，需因地制宜”的幌子，对中央制定的政策有选择地执行，导致政策走样的情形难以避免。


　　(九)财政补贴沉淀在流通部门，对农业生产者影响不大
　　 我国农业政策干预的重点是粮食和棉花等大宗农产品的生产与流通领域，尤其是后者。是否放开这些产品的市场，搞活流通，已成为农业市场化的晴雨表。农业政策主要是借助价格手段来调节农产品供求关系，影响农民收入的增长。而价格政策的执行主体是两个庞大的流通部门，即粮食局所属的国有粮食购销企业和供销社控制的棉麻公司。政府通过中国农业发展银行向这两大部门提供专项资金，采取封闭运行方式，确保粮食、棉花的收购。对保护价高出市场价造成的差价政策性亏损和储备费用无法通过正常销售弥补的，由政府提供的粮食风险基金等专项资金，以财政补贴方式加以解决。尽管政策性贷款现在已准备逐步退出商品棉经营领域，但储备棉的收购、储存、周转仍离不开财政补贴资金的支持。据有关研究资料显示，1991— 1996年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通环节的补贴高达1866亿元，占整个财政补贴总额的50%(侯石安，2001，第42页)。现在国有粮食企业亏损2400多亿元(王雅鹏，2001，第 13页)，其中大部分为政策性亏损。


　　按理来说，政府以定购价或保护价收购了等于或高出市场价的粮食和棉花，然后以差价补贴和储存费用补贴等方式，通过流通部门这一媒介可使农民间接受益。但是，由于流通部门除了执行政策性业务外，还从事经营性业务，具有独立的经济利益，因信息不对称，监督困难，往往倾向于将经营性亏损转嫁到政策性亏损中。同时，在粮棉市场价格高时，常借助行政力量低价垄断收购，而在市场价格低迷时，则寻找很难识别真伪的种种借口，压级压价，拒收限收，使保护价政策大打折扣。这样，政府以价格补贴等方式，对混杂着经营性亏损的政策性亏损进行补助时，最大的受益者是粮棉流通部门，农业生产者的受益有限。流通部门的国有或准国有性质，决定了该部门的员工是城市利益群体的组成部分，具有独立的利益目标函数，流通部门的员工受益与农业生产者受益之间无法划等号。之所以维持政府对流通部门补贴的现行政策安排，主要原因可能在于，一是政府城市利益偏好政策的惯性使然，以维护城市阶层的社会稳定；二是市场机制发育不全，社会中介组织的力量薄弱，政府缺乏有效的政策选择手段来维护农业生产者的利益。于是，在缺乏强有力的政策安排约束下，流通部门从财政补贴中获得的利益，不会自动转移到农业生产者集团手中。因此，在现行农产品流通制度安排未发生显著变化的条件下，政府试图借助价格补贴手段，经流通部门使农业生产者受益的一些政策安排，都是缺乏效率的，从而影响农民增收这一主要政策目标的实现。